VII SA/Wa 306/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i § 3 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku P. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2001 r. nr [...], zmienionej następnie decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], udzielającej S. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika bezodpływowego na ścieki (do czasu realizacji kanalizacji) oraz przyłącza elektrycznego i wodociągowego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L., odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] września 2008 r. na wniosek P. S. wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2001 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Wojewody, przedłożony projekt zamienny nie jest dotknięty wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatwierdzone w dniu [...] listopada 2004 r. zmiany w projekcie budowlanym nie dotyczą ani lokalizacji budynku, ani jego gabarytów. Organ podał, że z dokumentacji projektowej wynika, iż budynek mieszkalny zaprojektowany na działce nr [...] został posadowiony zachodnią ścianą, nie posiadającą otworów okiennych ani drzwiowych, w odległości 1,5 m. od granicy z działką sąsiednią, tj. działką nr [...]. Zgodnie z planem zagospodarowania terenu, na sąsiedniej działce nr [...], wzdłuż granicy posadowiony był budynek gospodarczy. Pozostałe ściany budynku mieszkalnego na działce nr [...] usytuowane zostały w odległości powyżej 4 m. od granic nieruchomości. 1 Wojewoda wskazał, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, działka nr [...] znajdowała się na terenach otwartych o użytkowaniu rolnym, dla których dopuszczono lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej przy równoczesnym spełnieniu warunku usytuowania jej w pasie 50 m od drogi oraz nawiązywania linii zabudowy i gabarytów budynku do obiektów sąsiednich. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2001 r., grunty o pow. 300 m2 występujące w lokalizacji inwestycji na działce nr [...] zostały wyłączone z produkcji rolnej. W ocenie organu, z dokumentacji projektowej wynika, że powierzchnia zabudowy budynku oraz utwardzenie terenu nie przekroczy ww. powierzchni. Organ stwierdził, iż budynek mieszkalny na działce inwestora jest budynkiem jednokondygnacyjnym - parterowym, niepodpiwniczonym, bez strychu użytkowego. Wobec tego rodzaju budynków zastosowanie ma § 270 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm,), który w ust. 1 stanowi, że jednorodzinne domy mieszkalne oraz budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych, ze ścianami i dachami nie rozprzestrzeniającymi ognia, mogą być sytuowane w odległościach od granicy działki określonych w § 12 ust. 6 rozporządzenia. W ocenie organu, dom mieszkalny inwestora spełnia warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Zdaniem Wojewody, umiejscowienie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m. od granicy z działką sąsiednią nie stanowi naruszenia prawa. Ze względu na rozmiary i kształt działki, takie posadowienie budynku organ ocenił jako uzasadnione. Wojewoda stwierdził również, że projektowana inwestycja nie naruszała ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2000 r., gdyż została zachowana linia regulacyjna i linia zabudowy oraz pozostałe ustalenia. Ponadto, projekt budowlany spełnia wymogi określone w przepisach Prawa budowlanego. W ocenie organu, usytuowanie budynku na działce nr [...] w odległości 1,5 m. od granicy z działką nr [...] nie narusza prawa w związku z wybudowaniem w granicy budynku chlewni, gdyż organ wydający pozwolenie na budowę zastosował przepis § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. S., utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że z projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2004 r. wynika, iż zmiany względem pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2001 r. polegają na zmianie lokalizacji kotłowni, powiększeniu pomieszczenia przeznaczonego na kuchnię, zmianie funkcji pomieszczenia przeznaczonego pierwotnie na garaż, zaprojektowaniu otworu okiennego w miejscu pierwotnie projektowanego otworu wrót garażowych, zmianie układu ścian działowych. Zakres tych zmian pozostaje bez wpływu na usytuowanie obiektu oraz nie skutkuje zmianą charakterystycznych parametrów inwestycji. Organ zauważył, iż inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w terminie ważności ww. decyzji. Ponadto organ podał, że z analizy projektu budowlanego wynika, iż inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności, projektowany obiekt przewidziano w zabudowie wolnostojącej, jako budynek mieszkalny jednorodzinny, który został usytuowany w ramach istniejących zabudowań wzdłuż drogi, w pasie 50,00 m od ul. [...]. Zachowano również ustaloną linię zabudowy, która nawiązuje do usytuowania obiektu sąsiedniego. Organ II instancji stwierdził także, iż przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza lokalizację budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej przepisem § 12 ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,50 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z dokumentacji projektowej wynika, iż zachodnia elewacja projektowanego budynku (bez otworów okiennych i drzwiowych) została usytuowana w odległości 1,50 m od granicy z działką o nr ewid. [...], natomiast w projekcie budowlanym brak jest dokumentacji, która wskazywałaby jednoznacznie na możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Zdaniem organu odwoławczego, organ wydając kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na budowę naruszył przepis art. 35 ust. 1 lit. c Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ stwierdził jednak, że w toku postępowania nie ustalono, aby lokalizacja projektowanego obiektu naruszała przepisy regulujące jego usytuowanie względem zabudowy działek sąsiednich. Ponadto organ zauważył, iż rozmiar oraz charakter inwestycji wykluczają negatywny wpływ projektowanego obiektu na sposób użytkowania nieruchomości sąsiedniej, zaś powierzchnia działki inwestycyjnej oraz jej nieregularny kształt sprawiają, że inwestor ma niewielkie możliwości w zakresie usytuowania projektowanego obiektu. Zdaniem organu, powyższy brak może być postrzegany jedynie w kategorii uchybienia przepisowi art. 35 ust. 1 lit. c Prawa budowlanego, które nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt2 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że sprzeczność decyzji o pozwoleniu na budowę z uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia 3 kwietnia 2002 r. - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L., pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia, gdyż studium nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne, nie ma więc charakteru aktu powszechnie obowiązującego. Organ zauważył również, że art. 5 Prawa budowlanego, zawierający ogólną zasadę Prawa budowlanego, nie może być samodzielną podstawą stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Wskazał także, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe w przedmiocie oceny roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. S., zarzucając naruszenie art. 7, 10 § 1, 15, 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu ponownego rozpatrzenia w całości sprawy skarżącego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego, stanowisko organu odwoławczego w zakresie braku rażącego naruszenia § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie opiera się na jakichkolwiek dowodach, gdyż w toku postępowania organy obu instancji nie badały usytuowania projektowanego obiektu. Jako dowolną i niepopartą żadnymi dowodami skarżący uznał również ocenę organu odwoławczego, iż powierzchnia i kształt działki inwestycyjnej powodują ograniczenia w możliwości odmiennego posadowienia obiektu. Skarżący podniósł, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na działce skarżącego istniała od ok. 20 lat chlewnia, usytuowana przy granicy z działką inwestora. Zauważył, iż zgodnie z § 12 ust. 9 ww. rozporządzenia, budynek inwentarski nie może być sytuowany przy granicy działki budowlanej jako sąsiadujący bezpośrednio z budynkiem mieszkalnym. Zdaniem skarżącego, udzielenie pozwolenia na budowę obiektu w odległości 1,5 m. od granicy działki rażąco narusza prawo. Ponadto, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego w zakresie naruszenia art. 5 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 144 Kodeksu cywilnego. Zarzucił także brak zapewnienia skarżącemu przez organ drugiej instancji czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona W niniejszym postępowaniu obowiązkiem organów było ustalenie czy decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2001 r., zmieniona decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2004 r. orzekająca o udzieleniu pozwolenia na budowę wypełniała przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestiowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w powołanym przepisie nie wystąpiła. W szczególności nie wystąpiła przesłanka podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i w skardze do sądu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (zob. wyrok NSA, II SA 1726/00, LEX nr 51233). O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r, II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. , sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717/. W ocenie sądu kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. są prawidłowe. § 12 ust 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, iż dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust 2 bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. W/w przepis dopuszcza zatem sytuowanie budynków bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej. Jak wynika z dokumentacji projektowej zachodnia elewacja projektowanego budynku (bez otworów okiennych i drzwiowych ) została usytuowana w odległości 1,50 m od granicy z działką skarżącego o nr ew. [...]. W sprawie niniejszej rzeczywiście brak jest dokumentacji, która wskazywałaby na analizę wykazania możliwości zachowania określonych w w/w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi na sąsiedniej działce ( nr ew. 280) co świadczy, że organ stopnia podstawowego wydając kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję o pozwoleniu na budowę naruszył przepis art. 35 ust 1 lit. c prawa budowlanego z 1994 r., nie ma to jednak charakteru rażącego. Jak wskazano na wstępie rozważań sądu, ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest zatem gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, czyli takich które przez swoje istnienie i przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego od takich wad, które tej konieczności nie powodują. Zauważyć należy także, że zamiar i charakter inwestycji wykluczają negatywny wpływ projektowanego obiektu na sposób użytkowania nieruchomości sąsiedniej, a powierzchnia działki inwestycyjnej ( 769 m 2) oraz jej nieregularny kształt sprawiły, że inwestor miał niewielkie możliwości w zakresie usytuowania projektowanego obiektu tym bardziej, że to skarżący na swojej działce wybudował budynek chlewni w ostrej granicy z otworami okiennymi / sygn. akt VII SA/Wa 1948/08/. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 634/05 pozwolenie na budowę dla inwestycji położonej przy granicy z nieruchomością sąsiednią pozostającą poza dyspozycją inwestora winno uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania wszystkich stron (art. 32 ust 1 Konstytucji) i przepisy konstytucyjne o ochronie własności oraz dyspozycje zawarte w przepisie art. 5 ust 1 prawa budowlanego , jak i przepisach art. 140 i art. 144 k.c. Sam skarżący sytuując budynek chlewni w ostrej granicy działki ograniczył sposób zagospodarowania działki nr [...] przy ul. [...] w L. Zarzuty naruszenia art. 7, 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa są niezasadne, bowiem organy orzekające w sprawie w sposób wnikliwy i dokładny rozpoznały sprawę czemu dały wyraz w obszernych i odpowiadających prawu uzasadnieniach decyzji. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 10 kpa - niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 8 2009 r. Trzeba zauważyć, że P. S. był inicjatorem tego postępowania, a zatem miał wiedzę o toczącym się postępowaniu i mógł przeglądać akta na każdym jego etapie. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).