VII SA/Wa 306/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na W. S. - inwestora odbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na dz. nr ewid. [...] położonej w miejscowości B. nr [...], w zakreślonym terminie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie ww. budowy. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalił nowy termin, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W. S. pismem z dnia [...] maja 2012 r. wniósł o zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. w trybie art. 154 ew. 155 k.p.a. przez uchylenie zobowiązania do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że wykonany projekt zamienny nie wykazał odstępstw w postaci zwiększonych wymiarów budynku i zawyżonej kubatury, a taki zarzut był powodem stwierdzenia istotnych odstępstw przez organy nadzoru budowlanego. Wniosek skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Ł. został przekazany [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, tj. właściwemu organowi, który będąc organem odwoławczym zmienił decyzję organu I instancji w zakresie terminu wykonania obowiązku. O przekazaniu wniosku poinformowano wnioskodawcę. Po przeprowadzeniu postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 155 k.p.a., wydał w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję nr [...] o odmowie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wprawdzie skarżący wskazał dwie podstawy prawne: art. 154 i art. 155 k.p.a., rozpoznał wniosek na podstawie art. 155 k.p.a. ze względu na to, że decyzja nakładająca obowiązki (a taką jest decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r.), jest decyzją, z której strona nabywa prawo – "prawo do wykonywania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych". Stwierdził, że decyzje nakazujące, w swej istocie mają na celu ochronę interesu społecznego i zawsze godzą w interes strony. Nie ma zatem podstaw do uznania, że decyzja nakazująca mogłaby być uchylona z uwagi na szczególny interes strony. Uznał, że za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony, a tym samym nie zachodzi jedna z kumulatywnych przesłanek uzasadniających zmianę bądź uchylenie decyzji ostatecznej wskazana w art. 155 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania W. S. od ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślił, ze postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym. jego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej poprzez badanie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, nie zaś ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie można w ww. przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją w kolejnej instancji. Oznacza to, że organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Wskazał, że wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji o charakterze uznaniowym lub przy wydawaniu których organ ma możliwość wyboru ewentualnych rozstrzygnięć. W badanej sprawie, skarżący wnosi o zmianę zobowiązania do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie rozbudowy budynku mieszkalnego na dz. nr ewid. [...] położonej w B., co stoi w sprzeczności z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. wniósł W. S. domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz wnosząc o zwrot kosztów sądowych. Skarżący zarzucił organowi skupienie się wyłącznie na ogólnych definicjach prawnych związanych z pojęciem zmiany decyzji administracyjnej nie przedstawiając rzeczywistego stanu faktycznego związanego z okolicznościami realizacji budowy i jej wstrzymania. Wskazał, że przepis art. 155 k.p.a. daje możliwość zmiany decyzji jeżeli przemawia za tym interes strony. Stwierdził, że sprawa jego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w B. trwa w organach nadzoru budowlanego od maja 2009 r. Podniósł, że po dokonaniu w dniu [...] czerwca 2011 r. pomiaru budynku dokonanego przez Komisję Rewizyjną Starostwa Ł. złożył wniosek o wznowienie postępowania. Wydane w tej sprawie decyzje wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 147/12 zostały uchylone. Skarżący postawił zarzut, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA, powinien wziąć pod uwagę treść tego wyroku ponieważ wydana przez niego decyzja dotyczy tego samego obiektu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna chociaż z innych powodów niż podniesione w skardze, bowiem przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja administracyjna wydana w trybie art. 155 k.p.a. dotycząca odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Może zatem ono nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01, z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07). W wyroku z dnia 18 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 251/97 (LEX nr 48251) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", ma również decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo zatem uznał, że wniosek skarżącego może być rozpatrzony wyłącznie jako wniosek w trybie art. 155 k.p.a. Organ nie będąc związany wskazaną przez stronę we wniosku podstawą prawną żądania nie tylko miał prawo, ale także miał obowiązek rozstrzygać sprawę, w oparciu o przepis, który powinien mieć zastosowanie w sprawie tj. w oparciu o art. 155 k.p.a. z uwagi na cechy decyzji objętej wnioskiem. Należy zaznaczyć, że w trybie art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być poddane kontroli w innych postępowaniach nadzwyczajnych, np. art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencji. Z treści skargi jak i z akt administracyjnych przesłanych Sądowi wynika, że skarżący wcześniej występował z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. Wydane decyzje w tym postępowaniu, tj. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 147/12 zostały uchylone. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 14 lutego 2013 r. Oznacza to, ze nie zostało jeszcze zakończone postępowanie o wznowienie postępowania prowadzone w trybie art. 145 § 1 k.p.a., a to postępowanie, jak zostało wcześniej wskazane, ma pierwszeństwo, bowiem w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane ostateczne decyzje, niedotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 bądź art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 155 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Organ nadzoru budowlanego winien rozpoznać w pierwszej kolejności wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., a w następnej kolejności złożony wniosek o zmianę tej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, rozstrzygając w pkt II na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.