VII SA/Wa 307/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, tekst jednolity z późn. zm.) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016, tekst jednolity z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] grudnia 2004 r. Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B. na postanowienie Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (znak sprawy: [...]) w sprawie obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej, określającej zasady bezpiecznego użytkowania Składu Materiałowego, zlokalizowanego na terenie [...] nr [...] w R., w zakresie magazynowanych tam materiałów wybuchowych, uchylił postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz na podstawie art. 81c ust. 2 oraz art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016, tekst jednolity z późn. zm.) oraz zobowiązał zarządcę - Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B. - do dostarczenia w terminie do dnia [...] czerwca 2005r. ekspertyzy technicznej, wykonanej na własny koszt, określającej zasady bezpiecznego użytkowania Składu Materiałowego, zlokalizowanego na terenie [...] Nr [...] w R., w zakresie magazynowanych tam materiałów wybuchowych. Przy czym ekspertyza techniczna, obok elementów oceny stanu istniejącego, powinna zawierać propozycje rozwiązań ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości, w szczególności: 1. Określenie maksymalnych ilości składowanych materiałów wybuchowych w poszczególnych obiektach magazynowych oraz całym składzie. 2. Spełnienie wymagań organizacyjnych i technicznych w zakresie możliwości bezpiecznego użytkowania obiektów magazynowych i składu. 3. Spełnienie warunków lokalizacji obiektów magazynowych, w których są przechowywane materiały wybuchowe: 1) w stosunku do obiektów zlokalizowanych na terenie technicznym, 2) w stosunku do innych obiektów zlokalizowanych poza terenem technicznym i terenem zamkniętym, jak np. dróg, dróg o dużym natężeniu ruchu, obszarów zamieszkałych, obszarów celu publicznego, itp. 4. Określenie obszaru oddziaływania i sposobu jego zagospodarowania. W przypadku wykraczania ww. obszaru poza teren techniczny - wskazanie jego granic i ograniczeń w sposobie jego użytkowania. Dla nieruchomości położonych poza terenem zamkniętym, granice obszaru oddziaływania przedstawić na mapie zasadniczej. 5. Ewentualne określenie ilości składowanych materiałów wybuchowych (w poszczególnych obiektach magazynowych i całym składzie), dla których obszar oddziaływania nie koliduje z istniejącą zabudową i drogami publicznymi. Ponadto ekspertyza techniczna winna być wykonana przez biegłego (rzeczoznawcę, jednostkę badawczo-rozwojową, uczelnię, itp.), który w zakresie swojej właściwości posiada kompetencje do wydawania opinii o możliwości spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych, zapewniających prawidłowe wytwarzanie, obrót i magazynowanie materiałów wybuchowych, broni i amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym. Organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał też, że w przypadku, gdy powyższa ekspertyza techniczna nie zostanie dostarczona w nakazanym terminie albo niewystarczająco wyjaśni sprawę będącą jej przedmiotem, ekspertyza dodatkowa może zostać zlecona przez organ, na koszt zobowiązanego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że korzystając z upoważnienia art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, tekst jednolity z późn. zm.) w dniu [...] października 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę Składu Materiałowego na terenie [...] Nr [...] w R. W wyniku kontroli ustalono, że będący przedmiotem kontroli skład materiałów wybuchowych nie posiada ustalonego obszaru oddziaływania, poza granicami terenu technicznego zamkniętego pasem ochronnym, uwzględniającego rodzaj i ilość składowanych materiałów. Mając na względzie fakt, iż przeznaczenie kontrolowanych obiektów oraz ilość składowanych w nich materiałów w zasadniczy sposób wpływa na bezpieczeństwo sąsiadujących obiektów w tym również tych, które są zlokalizowane poza granicami terenu zamkniętego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. (znak sprawy: [...]) nałożył na zarządcę terenu, tj. Rejonowy Zarząd Infrastruktury w B. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] czerwca 2005 r. ekspertyzy technicznej określającej zasady bezpiecznego użytkowania będącego przedmiotem kontroli składu materiałowego. W wyżej postanowieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał zakres przedmiotowego opracowania przywołując m.in. rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 28 października 2002 r. w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 190, poz. 1589). Dodatkowo organ I instancji ograniczył grupę autorów uprawnionych do sporządzenia żądanego opracowania do instytucji wymienionych w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 lutego 2002 r. w sprawie instytucji wydających opinie o możliwości spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych podczas wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. nr l9, poz. 193). Rejonowy Zarząd Infrastruktury w B. pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. wniósł zażalenie na postanowienie Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgadzając się z ograniczeniem listy wykonawców ekspertyzy technicznej oraz wskazaniem jako podstawy opracowania cytowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 października 2002 r. Dochodził uchylenia zaskarżonego postanowienia w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że podstawę prawną wydania postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zdaniem organu II instancji z treści cytowanego przepisu nie wynikają jednak uprawnienia do ingerencji w wybór ewentualnego autora wymaganej ekspertyzy. Brak jest również delegacji do nakazania zastosowania szczególnych przepisów, w oparciu o które ma być sporządzona ocena techniczna czy ekspertyza. W tych warunkach należało uchylić postanowienie organu I instancji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro w przepisach wykonawczych do Prawa budowlanego brak jest warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać magazyny materiałów wybuchowych, broni i amunicji w resorcie obrony narodowej oraz ich usytuowanie. Zatem w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego oceny, opinie oraz ekspertyzy powinny być sporządzane przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę techniczną pozwalającą na fachową ocenę zjawiska technicznego. W tym przypadku osobą sporządzającą ekspertyzę może być biegły, rzeczoznawca, jak również jednostka badawczo-rozwojowa oraz uczelnia, która w zakresie swojej właściwości posiada kompetencje do prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych dotyczących spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych, zapewniających prawidłowe wytwarzanie, obrót i magazynowanie materiałów wybuchowych, broni i amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd Infrastruktury wnosił o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Zdaniem skarżącego postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco narusza przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżący wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu nie wskazał, czy i jakie konkretne obiekty budzą uzasadnione wątpliwości co do ich stanu technicznego, jednocześnie dopuścił stosowanie przepisów resortowych. Nakazanie zaś zarządcy dostarczenie ekspertyz technicznych określających zasady bezpiecznego użytkowania składu materiałowego w R. i jego oddziaływania na otoczenie, w tym wytyczenie (ustalenie) stref ochronnych, wykracza poza kompetencje zarządcy tj. skarżącego. W świetle przepisów resortowych ustalenie stref ochronnych i obszaru oddziaływania obiektów zlokalizowanych na terenach zamkniętych, jakimi są zgodnie z decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...].12.2000 r. w sprawie terenów zamkniętych, należy do właściwości wojewodów, którzy w porozumieniu z dowódcami Okręgów Wojskowych ustanawiają lub zmieniają strefy ochrony terenów zamkniętych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Ponadto wobec wskazanych w skardze nowych zarzutów podniósł, że za bezpodstawny należy uznać zarzut braku wskazania w postanowieniu konkretnego obiektu budowlanego, którego dotyczy nałożony obowiązek. W treści orzeczenia wskazano bowiem wyraźnie, iż obowiązek ten dotyczy wszystkich obiektów magazynowych, należących do składu materiałowego. Skład, ze względu na jego szczególny charakter i wynikające stąd zagrożenie bezpieczeństwa jego użytkowania, należy traktować jako budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową. Organ wskazał, że w toku kontroli ustalono, że skład materiałów wybuchowych nie posiada ustalonego obszaru oddziaływania, poza granice terenu zamkniętego, uwzględniającego rodzaj i ilość składowanych materiałów wybuchowych. Mając na względzie fakt, iż przeznaczenie kontrolowanego składu oraz rodzaj i ilość składowanych tam materiałów, a co za tym idzie zasięg obszaru oddziaływania w zasadniczy sposób może wpływać na bezpieczeństwo sąsiadujących obiektów, w tym również tych, które są zlokalizowane poza granicami terenu zamkniętego, organ I instancji nakazał wykonanie ekspertyzy technicznej. Rozstrzygniecie powyższe podtrzymałem w II instancji. Skład Materiałowy R. zaliczony został do grupy zakładów o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. Status ten zobowiązuje właściwe organy, w tym także organy nadzoru budowlanego, do dochowania szczególnej staranności w ocenie spełniania przez przedmiotowy obiekt wymogów bezpieczeństwa. Organ wskazał też, że wbrew zawartemu w skardze twierdzeniu, nie został nałożony przedmiotowym orzeczeniem na zarządcę, obowiązek wytyczenia stref ochronnych, gdyż jak to słusznie zauważył skarżący, wykracza to poza kompetencje organu. Zdaniem organu nie można wykluczyć, że wobec braku w przepisach wykonawczych do Prawa budowlanego przepisu techniczno-budowlanego (warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać magazyny materiałów wybuchowych, broni i amunicji w resorcie obrony narodowej oraz ich usytuowanie), posiłkowo zasadne będzie korzystanie przez podmioty wykonujące ekspertyzę, jak również przez organ w uzasadnieniu faktycznym rozstrzygnięcia, z wiedzy zawartej w przepisach resortowych (np. zarządzeniach, instrukcjach i wytycznych resortu obrony narodowej), jak również z wiedzy zawartej w przepisach prawnych (np. rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 28 października 2002 r. w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym – Dz. U. nr 190, poz. 1589). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zapadły zgodnie z właściwością organów wynikającą z przepisu art. 83 ust. 2 w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego – dotyczyły obiektów znajdujących się na obszarze zamkniętym. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne – przeprowadzona kontrola m.in. składu materiałowego w [...] w R., w pełni uzasadnia tezę organu, ze doszło do powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Powyższe okoliczności w świetle przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uzasadniają nałożenie w drodze postanowienia na zarządcę obiektu dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na koszt zobowiązanego. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zapadło zgodnie z przepisem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że w warunkach uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu, organ prawidłowo uwzględnił indywidualne cechy kontrolowanego obiektu, w tym jego przeznaczenie i zaliczenie go do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. W ocenie Sądu zakres nakazów zawartych w zaskarżonym postanowieniu odpowiada potrzebie ustalenia konkretnych okoliczności związanych z wątpliwościami, co do stanu technicznego obiektu. Zarzuty skargi są bezzasadne. Określenie w zaskarżonym postanowieniu przedmiotu ekspertyzy jako Składu Materiałowego jest prawidłowe. Na rozprawie sam pełnomocnik skarżącego podał, że skład tworzą budynki na terenie [...] nr [...] w R. i nie ma wątpliwości, które budynki tworzą ten Skład. Jak słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazana ekspertyza nie ma na celu określenia terenu zamkniętego. Ekspertyza ma na celu określenie obszaru oddziaływania obiektu. Zdaniem Sądu uzasadnione jest też twierdzenie, że dla potrzeb ekspertyzy możliwe jest posłużenie się rozporządzeniem np. Ministra Gospodarki z dnia 28 października 2002 r. (wyżej opisanym). Wynika to w szczególności, stąd że przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane nie zawierają szczegółowych regulacji co do obiektów magazynowych, w których przechowuje się materiały wybuchowe. Sąd mając na uwadze powyższą argumentację orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).