VII SA/Wa 307/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi M. F. - B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z [...] września 2017 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji PINB z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] września 2015 r., wydaną m.in. w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 i art. 83 ust. 1 p.b., PINB nakazał współwłaścicielom, tj. skarżącej, [...], [...], [...], [...], [...] i [...] rozbiórkę dokonanej w 2003 r. rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]), obejmującej część murowaną, przykrytą połaciami dachowymi z kalenicą prostopadłą do ulicy oraz część drewnianą w postaci ganka wejściowego z altaną o wymiarach 7m na 3m. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że rozbudowy budynku dokonano bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec braków w przedstawionym przez współwłaścicieli projekcie budowlanym, postanowieniem PINB nr [...] z [...] czerwca 2015 r. (m.in. w oparciu o art. 49 ust. 3 i art. 83 ust. 1 p.b.) nałożono na współwłaścicieli obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym rozbudowy przedmiotowego budynku – w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia – lecz pomimo upływu ww. terminu obowiązek ten nie został wykonany. Pismem z 31 lipca 2017 r. (data wpływu do PINB: 7 sierpnia 2017 r.) skarżąca w oparciu o art. 155 k.p.a. wniosła o uchylenie decyzji PINB z [...] września 2015 r., powołując jako dowody dokumentację medyczną dotyczącą stanu zdrowia jej matki – [...]; dokumentację fotograficzną na okoliczność, że objęte nakazem rozbiórki części budynku mają kluczowe znaczenie dla zamieszkiwania w budynku, a także przesłuchanie stron na okoliczność sytuacji mieszkaniowej i stanu zdrowia jej matki, jak również trudności w uzyskaniu wersji projektu zagospodarowania działki, poprawionej zgodnie z wytycznymi organu w celu legalizacji rozbudowy. Decyzją z [...] września 2017 r. PINB odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] września 2015 r., podnosząc, iż wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć w ramach przyznanego przez ustawodawcę tzw. "luzu decyzyjnego". W niniejszej sprawie art. 48 p.b. (powołany w podstawie prawnej decyzji objętej wnioskiem skarżącej o uchylenie) należy traktować jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie – na podstawie art. 155 k.p.a. – decyzji nakazującej rozbiórkę. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, powołaną na wstępie decyzją WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy dokonał wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a., podnosząc, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: - decyzja musi przysparzać prawo (lub nakładać obowiązek), - brak sprzeciwu przepisów szczególnych, - zgoda stron postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji, - przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), organ II instancji wskazał, iż także w sytuacji gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązek, ma ona znamiona prawne decyzji przysparzającej prawo - wydane rozstrzygnięcie kształtuje bowiem sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki, i w jakim zakresie na niej ciążą. Zatem zdaniem WINB, na mocy decyzji nr [...] z [...] września 2015 r. strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 k.p.a. Natomiast badając kolejną przesłankę z art. 155 k.p.a., a mianowicie czy uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, organ odwoławczy za taki przepis szczególny uznał art. 48 ust. 1 p.b., w myśl którego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Współwłaściciele obiektu budowlanego nie usunęli nieprawidłowości w projekcie budowlanym, do których zostali zobowiązani postanowieniem PINB z [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 49 ust 3 p.b. (stanowiącego, iż w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2). WINB podkreślił, że stan prawny w dacie wydania decyzji o rozbiórce nie przewidywał możliwości odstąpienia od rozbiórki w sytuacji nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości, a orzeczenie o rozbiórce było obligatoryjne. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w całości bądź w jego części, jest decyzją przywracającą porządek prawny w sferze prawa materialnego (Prawa budowlanego), co niewątpliwie leży w interesie społecznym. Natomiast "słuszny interes strony" nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania, a w szczególności ma to miejsce w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Nie można zatem oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, która już podlega egzekucji, może być uchylona lub zmieniona przez ten sam organ wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym "słuszny interes strony" (art. 155 k.p.a.), która przez dwa lata nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki. Powyższa decyzja WINB stała się przedmiotem skargi skarżącej do tut. Sądu, w której powołała się na stan zdrowia i wiek swojej matki. Przyznała również, że do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (której uchylenia się domaga) doszło w następstwie zaniedbania i niedopilnowania wyznaczonych przez organ terminów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 5 października 2018 r. skarżąca sprecyzowała, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Oświadczyła, iż istnieje możliwość legalizacji dokonanej samowoli; istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie stoi temu na przeszkodzie. Skarżąca jest świadoma niewykonania obowiązku (nałożonego przez organ), ale skumulowało się wówczas wiele okoliczności takich jak choroba matki a także choroba - a następnie - śmierć brata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] września 2015 r. nakazującej (m.in.) skarżącej dokonanie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ww. decyzja PINB z [...] września 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania, w tym przez skarżącą. Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy można wystąpić ze skutecznym wnioskiem w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stanowiącym jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o do tej pory zgromadzony materiał dowodowy. Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji, na które strona wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przepis art. 155 k.p.a. można zastosować jedynie wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej nie spowoduje naruszenia przepisu prawa materialnego, w tym przypadku art. 48 p.b. Zatem możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego tylko wtedy, gdy dają one organowi administracji publicznej możliwość innego rozstrzygnięcia. Przepis k.p.a. jest przepisem procesowym, a nie materialnoprawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Zatem o interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Konstrukcja art. 155 k.p.a. nie pozwala upatrywać w tym przepisie środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". W tym trybie nie można zmienić ustaleń faktycznych organów ani podważyć dowodów, które stanowiły podstawę podjętych rozstrzygnięć. Dla podważenia bowiem ustaleń faktycznych, a także prawnych, k.p.a. przewiduje odrębne tryby - wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z tym, że decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. ma charakter związany, gdyż niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków w postępowaniu naprawczym skutkuje obowiązkiem organu wydania nakazu rozbiórki, to brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ze względu na interes strony. Pogląd taki wyrażono zarówno w judykaturze (vide wyroki NSA: z 26 września 2014 r., sygn. akt IIOSK 693/13; z 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1477/14; z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2593/17; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej NSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i w doktrynie (vide A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, Wyd.3, Warszawa 2016, s. 657). Sąd w pełni aprobuje twierdzenie WINB, że skoro nakaz rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami, to zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa. Decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. p.b. jest sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego i stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. Uchylenie takiej decyzji prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co jest sprzeczne z celem regulacji ustawowej. Stan prawny w dacie wydania ww. decyzji o rozbiórce nie przewidywał możliwości odstąpienia od rozbiórki w sytuacji nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości, a orzeczenie o rozbiórce było obligatoryjne. Prawidłowo zatem organy Inspekcji Nadzoru Budowlanego obu instancji wskazały, że art. 48 p.b. jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji na mocy art. 155 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.