VII SA/Wa 3078/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. S. i K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę I. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. Spółka Komandytowa w [...] (dalej jako Inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami administracji, służby zdrowia oraz handlu (3 lokale użytkowe), z garażem podziemnym (40 miejsc garażowych), z wewnętrzną instalacją gazową i instalacją wentylacji mechanicznej garażu oraz rozbiórkę trzech budynków mieszkalnych i budynku gospodarczego na działkach nr ew. [...] i [...] i na części działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję wywiodła E. S. i K. D. kwestionując tę decyzję w całości. Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 410/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił ww. skargę. II. Wnioskiem z dnia 18 października 2017 r. E. S. wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]. Z uwagi na równolegle wniesioną skargę do WSA w Kielcach, postępowanie wszczęte w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zostało zawieszone, zaś po prawomocnym oddaleniu skargi przez Sąd, organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], podjął postępowanie. III. Po rozpatrzeniu wniosku E. S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], GINB na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. Wyjaśnił, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) albo poprzez umorzenie wszczętego już postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (tak uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). Próba stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, co do którego oddalono skargę oceniana jest jako niedopuszczalna ingerencja w prawomocne orzeczenie sądu. Skutkiem oddalenia skargi przez sąd jest więc niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto, z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) wynika, że sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 410/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na objętą wnioskiem Strony decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. Powyższy wyrok zapadł na skutek merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie z przyczyn formalnych (np. z powodu braku legitymacji procesowej po stronie skarżącego). W związku z tym rozpoznając sprawę co do meritum Sąd zobowiązany był ocenić również z urzędu - niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze - czy zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne dotknięte jest wadliwością kwalifikującą je do wzruszenia w trybie art. 156 § 1 k.p.a. WSA w Kielcach oddalając skargę E. S. i K. D. na decyzję Wojewody nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności powyższej decyzji organu wojewódzkiego. Niezależnie od powyższego, w toku postępowania nieważnościowego, E. S. nie wskazała okoliczności, mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., których nie wzięto by pod uwagę w toku postępowania sądowego zakończonego ww. prawomocnym orzeczeniem Sądu w Kielcach. Stosownie więc do brzmienia art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż jego wynik nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. IV. Po przeanalizowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Podtrzymując w pełni wcześniejsze wyjaśnienia dodał ponownie, że WSA w Kielcach oddalając skargę nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody. Wnioskodawczyni nie wykazała natomiast, okoliczności mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, których nie wzięto pod uwagę w toku postępowania sądowego zakończonego ww. prawomocnym wyrokiem. Potwierdziła to analiza rozpatrywanego wniosku, jak również skargi E. S. oraz K. D. (skierowanej do WSA w Kielcach). W związku z powyższym zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości, której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazano, iż zgodnie z treścią uchwały z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 organ wyjaśnił, że załatwienie sprawy może nastąpić również poprzez umorzenie wszczętego już postępowania z uwagi na wystąpienie przeszkody przedmiotowej, tj. wydanie uprzednio wyroku sądu. V. Skargę na powyższą decyzję wywiodła E. S., K. D. oraz P. D., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Decyzji GINB zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a przede wszystkim niedokonanie analizy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w celu weryfikacji, czy Sąd ten rzeczywiście zbadał, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie na ich rzecz o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że organ uchybił nakazom wynikającym z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy WSA w Kielcach rzeczywiście zbadał istnienie przesłanek nieważności decyzji. Samo stwierdzenie istnienia wyroku nie może stanowić przesłanki umorzenia postępowania, gdyż nie gwarantuje stronie pełnej możliwości obrony jej praw. Organ powinien więc z urzędu wyjaśnić, czy kwestia nieważności decyzji była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oraz w razie potrzeby ustalić inne istotne elementy stanu faktycznego. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09) wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - istnienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Taka sytuacja zachodzi w sprawie Skarżących i ich żądanie powinno zostać zbadane merytorycznie. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. VII. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3078/18 Sąd odrzucił skargę P. D. Orzeczenie to jest prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VIII. Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy podzielić wstępne uwagi organu, iż Skarżący, a wcześniej Wnioskodawczyni, nie wykazali w jakikolwiek sposób na czym miałaby polegać kwalifikowana wadliwość decyzji Wojewody [...] i Prezydenta Miasta [...], która nakazywałaby stwierdzenie nieważności tych rozstrzygnięć, pomimo przeprowadzonej sądowej kontroli decyzji budowlanych. Twierdzenia Strony w tym zakresie są ogólnikowe, gołosłowne i bazują na zarzutach wadliwego działania i nieuwzględniania uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak jest jednak konkretnych wskazań, na czym dokładnie ma polegać wada nieważności decyzji budowlanej, także w kontekście wydanego wyroku WSA w Kielcach, kontrolującego to rozstrzygnięcie Prezydenta [...] i Wojewody. Strona w ogóle nie wskazuje, co GINB słusznie dostrzega, jakich kwestii WSA w Kielcach nie zbadał i w związku z tym należałoby je teraz przeanalizować w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Podkreślenia przy tym wymaga, iż tryb nadzwyczajny stwierdzenia nieważności został zainicjowany niemalże równolegle z kontrolą sądowoadministracyjną sprawowaną przez WSA w Kielcach. Mając to na uwadze Sąd przypomina, że zgodnie z przywołaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a." Należy wyjaśnić, iż wskazana uchwała przecięła istniejące poprzednio wątpliwości powstające na tle kwestii związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na decyzję, w następczym postępowaniu dotyczącym późniejszej kontroli tejże decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. W istocie więc uchwała przeciwdziała wadliwej praktyce organów, przejawiającej się w niejako automatycznym, negatywnym już we wstępnej fazie, rozstrzyganiu wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, poddanych wcześniej prawomocnej kontroli sądu administracyjnego, który nie podzielił argumentów przedstawionej mu skargi. Uchwała nie zmieniła jednak swoistego domniemania, iż w tych sprawach, w których decyzja była oceniana przez sąd administracyjny, inicjowanie procedury nadzwyczajnej - stwierdzenia nieważności, zależy przede wszystkim od zakresu orzekania sądu, które miało już miejsce. Upraszczając Sąd wskazuje, że uchwała dopuszcza formalne rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania nieważnościowego (odmowa wszczęcia) w sytuacji, gdy już z okoliczności sprawy, zwłaszcza z analizy wydanego wyroku wynika, że "wada nieważności", a ściślej określona kwestia, z której aktualnie Strona wywodzi skutki nieważności decyzji, została zbadana i oceniona przez sąd administracyjny. Nie zmienia tego poglądu uchylenie przez ustawodawcę art. 157 § 3 k.p.a., bowiem uchwała zachowuje swoją aktualność także w obecnym stanie prawnym, w którym odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje w drodze postanowienia - art. 61a § 1 k.p.a. Jako oczywiste należy traktować stanowisko GINB, iż uchwała znajduje także zastosowanie w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a następnie ustalenia, że w wyniku orzeczenia oddalającego skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym zachodzi przeszkoda przedmiotowa. W takim przypadku organ winien umorzyć wszczęte postępowanie na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. IX. Analizując zatem w niezbędnym zakresie skargę rozpatrywaną przez WSA w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 410/17 jak i wydany na jej tle wyrok należy stwierdzić, iż Sąd kompleksowo zbadał sprawę pozwolenia na budowę, również w zakresie ewentualnych wad, które mogłyby skutkować nieważnością decyzji. Przede wszystkim odniósł się do wszystkich podnoszonych przez Skarżących kwestii, w tym braku udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów uprawnionych, jak i podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na zainicjowany tryb nadzwyczajny względem aktów administracyjnych organów ochrony zabytków (brak bezpośredniego i rzeczywistego związku między postępowaniem budowlanym a wznowieniem postępowania w sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy). Jak wskazał WSA w Kielcach, postępowanie toczące się wobec postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z listopada 2008 roku, uchylającego postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z marca 2008 roku i uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy pod warunkiem ustalenia maksymalnej wysokości elewacji frontowej do 11 metrów zostało zaskarżone do tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/16 oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2568/18 oddalił skargę kasacyjną. Również inne próby wzruszenia aktów organów ochrony zabytków wydanych w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia warunków zabudowy nie przyniosły efektów, które miałyby wpływ na wynik sprawy budowlanej. Jak dalej wyjaśnił WSA w Kielcach, "niezależnie od podniesionych zarzutów procesowych, wniosków strony skarżącej czy też powołanej w skardze podstawy prawnej (art. 134 p.p.s.a.) Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu." W wyroku tym szeroko omówiono również mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.), zwłaszcza zaś: - art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska); - art. 33 ust. 2 P.b. (wymagania projektu budowlanego i wniosku o wydanie pozwolenia na budowę); - art. 35 ust. 1 pkt 2-4 P.b. (zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Zdaniem WSA w Kielcach analiza akt sprawy nie pozostawiała wątpliwości, iż wymagania formalne niezbędne do wydania pozwolenia na budowę zostały przez Inwestora spełnione, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Organy nie mogą przy tym odpowiadać za przyjęte w projekcie rozwiązania techniczne, za które odpowiedzialność ponosi projektant i sprawdzający. Z uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach wynika także, iż szczegółowej analizie poddano przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 - dalej jako rozporządzenie), w szczególności zaś: - § 11 ust. 2 pkt 2 i 3 (uciążliwości dla mieszkańców ulicy, przy której lokowana jest inwestycja); - § 12 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia (ściana bez okien usytuowana jest w odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej; w odległości 2,5 m od granicy z działką Skarżących zaprojektowane zostały tarasy i balkony); Sąd dokonał także kontroli decyzji budowlanej w kontekście wydanej decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza kwestii wykorzystania przy budowie spornego budynku poprzednio istniejącego obiektu, budowy zgodnie z wyznaczonymi w decyzji limitami. Przeprowadzono także analizę decyzji budowlanej i zamierzenia inwestycyjnego w kontekście ochrony zabytków, nie stwierdzając naruszenia decyzji z dnia [...] września 1947 r., nr [...] potwierdzonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r. W powyższej sytuacji Sąd nie stwierdza podstaw do przyjęcia, że WSA w Kielcach nie przeanalizował kompleksowo decyzji budowlanych, w tym pod kątem ewentualnych wad kwalifikowanych. Jest to tym bardziej widoczne, jeżeli uwzględnić fakt milczenia Skarżących (tak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak również i w skardze) co do konkretnej wady kwalifikowanej ze względu na którą należałoby unieważnić decyzję Wojewody [...] i Prezydenta Miasta [...]. Nie można w konsekwencji zarzucić obu decyzjom GINB naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ dokonał wystarczającej analizy wyroku WSA w Kielcach i skargi pochodzącej od Skarżących. Już bowiem pobieżna lektura orzeczenia w zestawieniu ze skargą wskazuje, że sprawa sądowoadministracyjna dotycząca kontroli decyzji budowlanych w trybie zwykłym została wszechstronnie i wyczerpująco zbadana. Skarżący nie wskazują natomiast jakie jeszcze inne okoliczności, które miałyby przesądzać o istnieniu wady kwalifikowanej, nie zostały w ramach tamtego postępowania sądowego ocenione i wyjaśnione, co uzasadniałoby merytoryczną ocenę decyzji budowlanych w trybie nieważności, zamiast umorzenia postępowania. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.