VII SA/Wa 3082/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi J B na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...]Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 134 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej: "k.p.a."), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania J B (dalej: "skarżący") od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej oznaczonej symbolem 3KDL w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w miejscowości [...] . gm. [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] wydał w dniu [...] lipca 2018 r., decyzję Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej oznaczonej symbolem 3KDL w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w miejscowości [...] , gm. [...] Od ww. decyzji, pismem z dnia 17 września 2018 r. skarżący wniósł odwołanie do Wojewody. Wojewoda wskazał, że decyzja Starosty doręczona została zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej: "specustawa drogowa"). Powołując się na art. 11f ust. 3 specustawy drogowej Wojewoda podkreślił, iż decyzję doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Wyłącznie więc dla inwestora termin 14 dni do wniesienia odwołania liczony jest od dnia następującego po dniu indywidualnego doręczenia decyzji. Natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję. Ponadto, takie obwieszczenia powinny być zamieszczone w siedzibach urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Następnie Wojewoda wskazał, iż w aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji: - w Starostwie Powiatowym w [...] w dniach od 5 lipca 2018 r. do 20 lipca 2018 r., oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w [...] od dnia 5 lipca 2018 r., - w Urzędzie Gminy [...] w dniach od 11 lipca 2018 r. do 26 lipca 2018 r., oraz w Biuletynie Informacji Publicznej od dnia 11 lipca 2018 r., - w prasie lokalnej - "[...] " wydanie z dnia 12 lipca 2018 r. Wojewoda wskazał także, iż zawiadomienie o wydaniu decyzji Starosty skarżący odebrał w dniu 11 lipca 2018 r. Organ odwoławczy podniósł, iż w niniejszej sprawie obwieszczenie o wydaniu decyzji Starosty zostało najpóźniej ogłoszone w dniu 12 lipca 2018 r., a więc przewidziany w przepisie art. 49 k.p.a. 14-dniowy termin, skutkujący doręczeniem decyzji Starosty, upłynął w dniu 26 lipca 2018 r. Następnie powołując się na art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, organ odwoławczy uznał, że termin na wniesienie odwołania od decyzji Starosty upłynął w dniu 9 sierpnia 2018 r. Organ odwoławczy stwierdził zatem, iż odwołanie skarżącego z dnia 17 września 2018 r., nadane w placówce pocztowej w dniu 17 września 2018 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia i w związku z tym nie mogło zostać rozpatrzone przez organ odwoławczy. Skargę na powyższe orzeczenie wniósł skarżący, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie zachowania terminu na wniesienie odwołania wskutek błędnego przyjęcia, że skarżona decyzja została doręczona skarżącemu korespondencyjnie w dniu 11 lipca 2018 r. oraz błędnego przyjęcia, że bieg terminu na złożenie odwołania decyzji biegł od daty obwieszczenia o wydaniu decyzji a nie od doręczenia samej treści decyzji tj. od dnia 13 września 2018 r.; - art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. - poprzez dokonanie błędnych ustaleń o tym, że skarżona decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 11 lipca 2018 r., a nie 13 września 2018 r. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Skarżący powołując się na stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 27 lutego 2017 r. II OPS 2/16 wywodził, iż błędne jest stanowisko jakoby termin na wniesienie odwołania mógł rozpocząć swój bieg od dnia 26 lipca 2018 r. (dokonania ogólnikowego ogłoszenia), gdy decyzję doręczono skarżącemu dopiero we wrześniu 2018 r. a skarżący dopiero wówczas mógł zaznajomić się ze szczegółowymi motywami rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał także, że podczas odbioru skarżonej decyzji przez skarżącego od pracownika aparatu pomocniczego organu administracyjnego we wrześniu 2018 r. wyszła na jaw okoliczność, że wcześniejsze doręczenie decyzji (w lipcu 2018 r.) zostało dokonane na błędny adres tj. pod numer 21 a nie 25, czego dowody okazano skarżącemu na miejscu. W ocenie skarżącego doręczenie decyzji w lipcu 2018 r. w sensie procesowym w ogóle nie miało miejsca, gdyż za doręczenie takie nie można uznać złożenia decyzji na adres inny niż wskazany w katastrze nieruchomości. Podsumowując swoje stanowisko skarżący podniósł, iż skoro doręczenie decyzji zostało dokonane błędnie, a skarżący realnie mógł zapoznać się z treścią decyzji dopiero 13 września 2018 r. (wówczas odebrał decyzję ze Starostwa), to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania przekroczenia terminu w złożeniu odwołania od tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej wyrażone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego nie jest prawidłowe dla właściwego oglądu sprawy i oceny podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia, że badane odwołanie wniósł z uchybieniem terminu. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Prawidłowo Wojewoda ustalił, iż decyzję o zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi i dla niego tylko termin 14 dni do złożenia odwołania liczony jest od dnia indywidualnego doręczenia decyzji. Słusznie wskazał także Wojewoda, iż pozostałe strony tej decyzji zawiadamiane są o jej wydaniu przede wszystkim poprzez publiczne ogłoszenie, określone w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Zatem okoliczność wydania decyzji w pierwszej instancji przez wojewodę podlega obwieszczeniu publicznemu w urzędzie wojewódzkim. Poza jednak publicznym ogłoszeniem o wydaniu decyzji, ustawodawca nałożył w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Przez sam fakt stwierdzenia w art. 11f ust. 3, iż doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne, zawiadomienie to nie wywołuje skutków procesowych chociażby dla ustalenia daty zastępczego doręczenia decyzji, ponieważ skuteczność ta powiązana została z adresem znajdującym się w katastrze nieruchomości, a nie w celu wywołania określonych skutków procesowych dla bytu prawnego decyzji. Wywoływanie skutków prawnych doręczenia decyzji poprzez wysłanie takiego zawiadomienia, ze względu na ich doniosłość prawną, powinno być wyraźnie zastrzeżone w stosownej normie prawnej, jak dla przykładu zostało to uczynione w art. 49 k.p.a., albo w art. 28 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, dla skutecznego doręczenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Forma indywidualnego zawiadamiania stron o wydaniu decyzji nie została przewidziana w przepisach k.p.a., przez co nie można skutków prawnych omawianego zawiadomienia określić na podstawie przepisów tego kodeksu. Nie można w szczególności przypisywać temu zawiadomieniu skutków analogicznych do tych, które zostały określone w art. 49 k.p.a., ponieważ treść tego przepisu wyraźnie wskazuje na jego wyjątkowość stosowania tylko w powiązaniu z odrębną normą prawną określoną w odrębnym akcie prawnym, wskazującą na publiczną formę zawiadamiania o wydaniu decyzji. W treści tego przepisu nie wskazano na indywidualnie przesyłane zawiadomienia o fakcie wydania decyzji lub podjęcia innej czynności. Indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji nie jest więc formą publicznego zawiadomienia, dlatego nie można temu zawiadomieniu przypisywać takich samych skutków prawnych w zakresie doręczenia decyzji, jakie ustawodawca przypisał formom publicznego zawiadomienia w art. 49 k.p.a. Nie można więc domniemywać, iż zawiadomienie to wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji. Omawiane zawiadomienie posiada więc jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji związana jest zatem z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji, poprzez opisane wyżej obwieszczenia w urzędzie organu wydającego tę decyzję, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg w ich obszarze projektowanej drogi publicznej, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Konsekwentnie więc domniemywa się, iż doręczenie decyzji tym osobom nastąpiło po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego zawiadomienia o jej wydaniu. Od tego też dnia należy liczyć kolejny termin 14 dni do złożenia odwołania. W świetle powyższej argumentacji za bezzasadny trzeba także uznać drugi z podniesionych przez skarżącego zarzutów, tj. zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. Jak już powyżej wskazano z indywidualnym doręczeniem zawiadomienia o wydaniu decyzji, o którym mowa w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, nie można wiązać skutków procesowych doręczenia decyzji. Konsekwentnie zatem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie pozostaje okoliczność kiedy takie zawiadomienie została skarżącemu doręczone. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.