VII SA/Wa 309/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2003 roku nr [...] II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. W dniu [...] stycznia 2002 r. przeprowadzono czynności kontrolne na działce położonej w O. przy ul. [...], w wyniku których ustalono, że K. J. dobudował do istniejącego budynku mieszkalnego taras o wymiarach zewnętrznych 3,95 x 5,60 m. oparty na słupkach oraz klatkę schodową na piętro jako wejście do własnego mieszkania bez wymaganego pozwolenia na budowę. W protokole umieszczono wzmiankę, iż według stron taras wraz z klatką schodową został dobudowany latem 2001 r. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] nakazał rozbiórkę samowolnie dobudowanego tarasu i klatki schodowej. W odwołaniu od powyższej decyzji K. J. zwrócił uwagę na nieścisłości zawarte w protokole dotyczące daty dokonania samowolnej rozbudowy i dołączył szereg oświadczeń sąsiadów, z których wynika, iż została ona dokonana w roku 1993 r. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na zmianę Prawa budowlanego i możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Następnie, postanowieniem z dnia [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy dobudowie tarasu i klatki schodowej do budynku mieszkalnego, ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 4 miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia: 1. zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt 1 2. dokumentów, o których mowa w art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego (bez zastosowania art. 20 do przedłożonego projektu architektoniczno-budowlanego). Po złożeniu odpowiednich dokumentów przez inwestora postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego, ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 30 000, 00 zł (słownie: trzydzieści tysięcy złotych) i wezwał K. J. do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ podniósł, że zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, zaś do opłaty tej stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie zatem do art. 56 f ust. 1 Prawa budowlanego iloczyn stawki opłaty "s" współczynnika kategorii obiektu budowlanego "k" i współczynnika wielkości obiektu budowlanego "w" wynosi w tym przypadku 300 x 50 x 2,0 x 1,0 i równa się kwocie 30 000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia K. J. na powyższe postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 kpa w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż argumenty dotyczące niskich dochodów inwestora nie mają wpływu na możliwość zmiany postanowienia organu I instancji, ponieważ przepisy Prawa budowlanego dotyczące opłaty legalizacyjnej nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości zmiany wysokości opłaty legalizacyjnej i ustalenia innej kwoty niż wynika to z przepisów art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Przedmiotowe postanowienie stało się przedmiotem skargi K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie postanowień organu I i II instancji. W uzasadnieniu podniósł szereg argumentów dotyczących m. in. zaprzestania sporów rodzinnych i zażegnania konfliktów dotyczących spornej nieruchomości, na której doszło do samowoli budowlanej, a także woli zakończenia całego postępowania nadzorczego. Podstawowy zarzut skarżącego dotyczy błędnego ustalenia daty dokonania samowolnego dobudowania tarasu i klatki schodowej. Skarżący zarzucił, że całe postępowanie w sprawie toczyło się w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, ponieważ powinny w niej znaleźć zastosowanie przepisy ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. Podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie realizował zasady praworządności, stosując dowolną podstawę prawną, a także nie dążył do prawdy obiektywnej, czym naruszył art. 7 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Należy podkreślić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prowadząc postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego a następnie wydając postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie wyjaśnił dokładnie kwestii daty samowolnego dobudowania do budynku tarasu i klatki schodowej. W protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2002 r. umieszczono wzmiankę, iż roboty budowlane polegające na dobudowaniu do istniejącego budynku tarasu opartego na słupkach oraz klatki schodowej wykonane zostały latem 2001 r. Tymczasem, w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2002 r. K. J. podważył wiarygodność wspomnianej daty wskazując, że została ona ustalona wyłącznie w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie skonfliktowanego wówczas ze skarżącym brata D. J. Ponadto w aktach sprawy znajdują się przedstawione przez skarżącego oświadczenia P. B. z dnia [...] września 2002 r. z podpisem poświadczonym przez adwokata, W. A. z dnia [...] września 2002 r. z poświadczonym notarialnie podpisem, A. i C. S. z dnia [...] września 2002 r. z poświadczonymi notarialnie podpisami oraz Z. J. z dnia [...] września 2002 r. z poświadczonym notarialnie podpisem, z których wynika, że samowolna dobudowa tarasu i klatki schodowej nastąpiła w roku 1993. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., po przekazaniu mu decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. sprawy spornej samowoli do ponownego rozpatrzenia w ogóle nie wziął pod uwagę dowodów przedstawionych przez K. J. opierając się wyłącznie na wzmiance zawartej w protokole. Przyjął w konsekwencji, że postępowanie legalizacyjne powinno się toczyć w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co wiąże się m. in z obowiązkiem ustalenia opłaty legalizacyjnej. Należy jednak wskazać, że przyjęcie za wiarygodne zarzutów przedstawionych przez skarżącego oraz dołączonych przez niego oświadczeń, a w konsekwencji ustalenie, że samowolna dobudowa nastąpiła w 1993 r. powoduje sytuację, w której zastosowanie znajdzie przepis art. 103 obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., stosownie do którego do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy obowiązującej ustawy, jednakże z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że gdyby organ ustalił w sposób jednoznaczny, że sporna samowola została dokonana w 1993 r. zastosowanie znalazłby nie przepis art. 48 i 49 obecnie obowiązującej ustawy, lecz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podkreślenia wymaga, że zacytowany przepis w ogóle nie przewidywał możliwości ustalenia opłaty legalizacyjnej. Reasumując, Sąd uznał za zasadny zarzut skargi że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 7 kpa, jak również art. 77 i 80 tej ustawy nie przeprowadzając prawidłowego postępowania dowodowego i nie wyjaśniając dostatecznie kwestii mającej bardzo istotne znaczenie dla wyniku tej sprawy. Jednocześnie należy wskazać, że niniejszy wyrok Sądu nie przesądza o dacie dokonanej samowolnej rozbudowy, natomiast oznacza konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. przy wykorzystaniu wszelkich przewidzianych prawem środków proceduralnych w celu ustalenia wspomnianej spornej kwestii, np. przy wykorzystaniu instytucji rozprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) oraz art. 152, zaś o kosztach w oparciu o art. 200 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.