VII SA/Wa 309/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" w [...] na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji W przedmiotowej sprawie organy ustaliły następujący stan faktyczny i prawny: Podczas kontroli budynku, położonego przy ul. [...] w [...], liczącego 11 kondygnacji naziemnych, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego ww. budynku. W związku z tym Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia [...]grudnia 2007 r., znak [...], zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...]do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, tj.: 1) wyposażenia wszystkich kondygnacji budynku mieszkalnego w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktem poboru wody do celów przeciwpożarowych w postaci zaworu hydrantowego (zawór 52), umieszczonego w pionie nawodnionym w budynku z zapewnionym odpowiednim zasilaniem, bez wyposażenia w wąż pożarniczy, 2) zapewnienia sprawności technicznej instalacji kominowej w obiekcie, 3) zapewnienia sprawności instalacji odgromowej w obiekcie, 4) zapewnienia drogi pożarowej do budynku mieszkalnego w następującym zakresie: a) zapewnienia odpowiedniej odległości bliższej krawędzi drogi pożarowej od ścian budynku, b) zapewnienia, aby pomiędzy drogą pożarową a budynkiem mieszkalnym nie występowały drzewa, których gabaryty wpływają w sposób istotny na pogorszenie przygotowania tego budynku do akcji ratowniczej przez jednostki PSP, c) zapewnienia możliwości swobodnego dojazdu oraz powrotu bez cofania pojazdom ratowniczym poprzez likwidację wszystkich metalowych słupków. Pismem z dnia [...]lipca 2016 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] (dalej: Spółdzielnia, skarżąca, strona) wystąpiła z pozwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji administracyjnej Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...]grudnia 2007 r. Spółdzielnia zarzuciła organowi, że budynek przy ul. [...] w [...] został wzniesiony w latach 70-tych, zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i ówczesnymi przepisami przeciwpożarowymi. Wówczas dla ochrony przeciwpożarowej wystarczające były tzw. suche piony z podłączeniem zewnętrznym. Wykonanie instalacji nawodnionego pionu w istniejącym budynku przy ul. [...] w [...]jest niemożliwe ze względów technicznych, ponieważ wymagałoby prac adaptacyjnych naruszających substancję mieszkaniową. Zastosowanie rozwiązań zastępczych przekracza z kolei wielokrotnie możliwości finansowe Spółdzielni. Wymogi wskazane w powołanych przez organ przepisach powinny dotyczyć tylko budynków obecnie wznoszonych, a nie istniejących od wielu lat. Wymagania nałożone na Spółdzielnię są niemożliwe do spełnienia, a niewykonalność decyzji uzasadnia potrzebę jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności. Zastosowanie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej do wcześniej wybudowanych budynków narusza konstytucyjną zasadę lex retro non agit. Normy techniczne z biegiem czasu zmieniają się, ale nie powinny obejmować budynków, które zostały zbudowane przed wejściem ich w życie. Spółdzielnia wskazała, że przedmiotowy budynek wyposażony jest w liczne hydranty podwórkowe, które zapewniają możliwość skutecznego podłączenia się przez PSP do gaszenia pożaru oraz mają prawidłowe ciśnienie wody, zaś drogi ewakuacyjne i dojazdowe na zewnątrz posiadają odpowiednią szerokość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII KO/Wa 166/16, przekazał powyższy pozew do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...], a ten z kolei pismem z dnia [...]sierpnia 2016 r. do [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej, który zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. [...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: [...]KWPSP, organ I instancji) decyzją z dnia [...]września 2016 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 oraz art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 603, zwanej dalej: ustawą o PSP), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]z dnia [...]grudnia 2007 r., znak [...] (dalej również jako: decyzja kontrolowana). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, komendant powiatowy (miejski) PSP w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W kontekście do zarzutu strony w przedmiocie naruszenia konstytucyjnej zasady lex retro non agit, organ I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie naruszono tej zasady. Przede wszystkim należy zauważyć, iż sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. Wprowadzenie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej zapewnia ochronę życia ludzkiego i mienia o znacznej wartości. Od powyższej decyzji Spółdzielnia złożyła odwołanie, żądając uchylenia decyzji organu I instancji i stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP [...]z dnia [...]grudnia 2017 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucono organowi I instancji brak wskazania możliwości zastosowanych rozwiązań przy takiej architekturze budynku oraz nieodniesienie się do zarzutów Spółdzielni, znajdujących się we wniosku skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2016 r. Decyzją z dnia [...]listopada 2016 r., znak: [...], Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KGPSP, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 157-158 k.p.a. oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o PSP, po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż kontrolowaną decyzję skierowano do Spółdzielni jako zarządcy obiektu, który jest odpowiedzialny za jego stan ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem KGPSP, Spółdzielnia jest podmiotem, na którym w odniesieniu do zarządzanego obiektu spoczywają obowiązki określone w art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 191 ze zm., zwana dalej: ustawą o ochronie przeciwpożarowej). Ponadto Spółdzielnia zarzuciła organowi zastosowanie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109 poz. 719, zwane dalej: rozporządzeniem z 2010 r.) do budynków wzniesionych przed wejściem w życie tego przepisu, co jest niedopuszczalne jako retroaktywne ich działanie. KGPSP wskazał, że ww. rozporządzenie nie zawiera klauzul ograniczających jego stosowanie wyłącznie do budynków wzniesionych po dacie jego wprowadzenia w życie. Takie stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie sądowym, dlatego zarzut zastosowania rozporządzenia z 2010 r. do obiektów istniejących jest nieuzasadniony. Organ w kontrolowanej decyzji zastosował prawidłową podstawę prawną, a więc nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zachodzi również podstawa stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż wykonanie decyzji opartej na obowiązujących przepisach prawa nie może wywoływać czynu zagrożonego karą. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewykonalności decyzji ze względów technicznych i finansowych oraz niewskazania przez organy PSP konkretnych możliwych rozwiązań, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z procedurą wymienioną w § 2 ust. 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, zwane dalej: rozporządzeniem z 2012 r.), wymagania przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim PSP w ekspertyzie z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Wnioskodawcą tej ekspertyzy, zgodnie z art. 6a ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jest inwestor lub właściciel obiektu budowlanego lub terenu, którego dotyczą rozwiązania zamienne. Zatem to nie organy PSP wskazują możliwe rozwiązania zamienne, ale autorzy ekspertyzy technicznej wraz z wnioskodawcą. Opracowanie to wykonane prawidłowo przez rzeczoznawcę budowlanego i rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych nie powinno i nie może zagrozić stabilności budynku. Gwarantuje to m. in. podpis jednego z jej autorów - rzeczoznawcy budowlanego, który składając podpis na opracowaniu zaświadcza o prawidłowości przedstawionych rozwiązań w zakresie budowlanym. Odnosząc się już do przesłanki niewykonalności decyzji ze względów technicznych lub finansowych, organ odwoławczy wskazał na orzecznictwo NSA, z którego wynika, że nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji względy ekonomiczne, finansowe, trudności techniczne, negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji. W tym zakresie nie można mówić o niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że: 1) nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ kontrolowana decyzja Komendanta Miejskiego PSP [...]z dnia [...]grudnia 2007 r. nr [...] została wydana zgodnie z art. 26 ustawy o PSP dotyczącym właściwości organu, który ma uprawnienia do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień; 2) nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż w sprawie nie wydano innej decyzji w zakresie wymienionych w niej zaleceń; 3) nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., ponieważ decyzja została wydana w okolicznościach faktycznego braku instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w przedmiotowym budynku, a nie znaleziono przepisów prawa materialnego stanowiących ojej nieważności. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że Spółdzielnia na przestrzeni 9 lat w żadnym ze swoich wcześniejszych wniosków o zmianę terminu realizacji obowiązków określonych w kontrolowanej decyzji nie podnosiła zarzutów braku technicznych możliwości wykonania tej decyzji. Od decyzji KGPSP Spółdzielnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia decyzji obu organów orzekających i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji, ewentualnie orzeczenie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]z dnia [...]grudnia 2007 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że od kontrolowanej decyzji Spółdzielnia wniosła odwołanie w trybie zwykłym, wskutek czego decyzją z [...]lutego 2008 r. [...]KWPSP, znak: [...], orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organy orzekające w dwóch instancjach w trybie zwykłym nie odniosły się do zastrzeżeń skarżącej dotyczącej "starej" struktury budynku, a co za tym idzie braku możliwości wykonania nakazu zawartego w decyzji kontrolowanej. Ograniczyły się do wskazania konieczności wykonania obowiązku określonego w decyzji z [...] grudnia 2017 r. Zdaniem strony, nakaz zawarty w punkcie 1 decyzji kontrolowanej został sformułowany w sposób naruszający przepisy prawa, bowiem nie zawierał szczególnych wskazań, gdzie miałyby być umieszczone zawory 52, w jakiej ilości oraz o jakim zasięgu. Zatem decyzja z [...] grudnia 2007 r. jest niewykonalna, co stanowi o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Poza tym, jeśli skarżąca nie ma wiedzy (wobec braku ekspertyzy), gdzie i w jaki sposób miałaby wybudować zbiornik na wodę o odpowiedniej kubaturze, to ta okoliczność wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez rażące naruszenie § 1 ust. 2 w związku z § 3, § 15 ust. 3 i § 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2006 r. Nr 80, poz. 563, zwane dalej: rozporządzeniem z 2006 r.). Zdaniem strony, wymogi wskazane w powołanych przez organ przepisach powinny dotyczyć tylko budynków obecnie wznoszonych, a nie istniejących od wielu lat. Wymagania nałożone na Spółdzielnię przez organ PSP są więc niemożliwe do spełnienia, a niewykonalność decyzji uzasadnia potrzebę jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 k.p.a. Należy podkreślić, że budynki wysokie wybudowane w latach 70 – tych spełniały obowiązujące wówczas przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej. Poza tym przedmiotowy budynek wyposażony jest w liczne hydranty podwórkowe, które zapewniają możliwość skutecznego podłączenia się przez straż pożarną do gaszenia pożaru oraz mają prawidłowe ciśnienie wody, zaś drogi ewakuacyjne i dojazdowe na zewnątrz posiadają odpowiednią szerokość. W ocenie skarżącej, zastosowanie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej do wcześniej wybudowanych budynków niewątpliwie narusza konstytucyjną zasadę lex retro non agit. Podobne zarzuty skarżąca podniosła do punktu 4 kontrolowanej decyzji, że sformułowany tam nakaz jest nieprecyzyjny, ogólnikowy i uniemożliwiający jego wyegzekwowanie. Mając na względzie powyższą argumentację skarżąca podniosła, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie rozważył należycie, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. i nie uwzględnił argumentacji, która została przytoczona przez Spółdzielnię we "wniosku o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji", a także w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ustosunkował się do zarzutów zawartych w skardze. Jednocześnie wskazał, że w wyniku postępowania odwoławczego w trybie zwykłym oraz wniosków składanych przez stronę w trybie art. 155 k.p.a. uchylono punkt 4 kontrolowanej decyzji, nakazujący wykonanie drogi pożarowej, a ostateczny termin wykonania obowiązków ustalono na dzień [...]grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazanych. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Poza tym wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd z urzędu stwierdził naruszenie przez organy obu instancji przepisów skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżąca w piśmie inicjującym wszczęcie postępowania nieważnościowego wniosła o kontrolę w trybie nadzoru decyzji Komendanta Miejskiego PSP [...] z dnia [...]grudnia 2007 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tego pisma nie wskazała, że ta decyzja była zaskarżona przez Spółdzielnię odwołaniem do [...]KWPSP (k.10 akt administracyjnych). Na skutek rozpoznania odwołania ostateczną stała się decyzja [...]KWPSP z dnia [...]lutego 2008 r., znak: [...] (nie [...] lutego 2008 r., jak wskazała skarżąca w skardze), utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję (k.14-18 akt administracyjnych) [...]KWPSP zawiadomieniem z dnia [...]sierpnia 2016 r. wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP [...]na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 oraz art. 157 k.p.a., jako organ wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego decyzję kontrolowaną. Jednak organ I instancji uczynił to błędnie, ponieważ tryb nieważnościowy uruchamiany jest wobec decyzji ostatecznych, tj. takich, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (zasada trwałości decyzji - art. 16 § 1 k.p.a.). Zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest dopuszczalne, ale może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych lub w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ostateczność decyzji jest stwierdzana przez organ administracji na podstawie akt administracyjnych sprawy. W przedmiotowej sprawie organy pominęły tę istotną okoliczność, że decyzja kontrolowana, wobec której wszczęto tryb o stwierdzenie nieważności, nie była decyzją ostateczną. Wprawdzie organ odwoławczy na stronie 1 swojej decyzji nadmienił, że w wyniku postępowania odwoławczego oraz wniosków składanych i rozpatrywanych w trybie art. 155 k.p.a., uchylony został punkt 4 decyzji kontrolowanej, nakazujący wykonanie drogi pożarowej, jednak nie wyciągnął prawidłowych wniosków z tego przywołania. W dalszym ciągu rozpatrywał odwołanie od decyzji organu I instancji, która skontrolowała w trybie nieważności decyzję nieostateczną. W tym miejscu należy wyraźnie wskazać, że niedopuszczalny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, która nie jest decyzją ostateczną. Jeśli – tak jak w tym przypadku – ostateczną jest decyzja [...]WKPSP z dnia [...]lutego 2008 r., znak: [...], organ wyższego stopnia nad organem rozpoznającym odwołanie (w tym wypadku KGPSP) winien rozpoznać wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, która w sposób oczywisty obejmuje również decyzję organu I instancji. [...]WKPSP orzekający w przedmiotowej sprawie jako organ I instancji błędnie więc ocenił akta sprawy i nie zwrócił uwagi, że kontrolowana decyzja nie posiada waloru ostateczności, czym uchybił przepisom art. 16 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 1 k.p.a. Przedmiotem kontroli w trybie nadzoru powinna być więc decyzja [...]WKPSP z [...] lutego 2008 r., zmodyfikowana dodatkowo decyzjami o zmianach terminu wykonania decyzji, orzekanymi w trybie art. 154 k.p.a. (np. decyzja Komendanta Miejskiego PSP [...]z dnia [...]czerwca 2010 r., znak: [...]) i art. 155 k.p.a. (np. decyzja ww. organu z dnia [...]marca 2014 r., znak: [...]). W związku z powyższym, jeśli Sąd w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdzi, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzi nieważność badanej decyzji. W tym wypadku, stosując dodatkowo przepis art. 135 p.p.s.a., sankcją nieważności została objęta również decyzja organu I instancji z uwagi na wadliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności wobec decyzji, która nie była ostateczna, co zostało uczynione przez niewłaściwy organ, sprzecznie z art. 157 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy skarżąca winna sprecyzować wniosek, wskazując prawidłowo, że przedmiotem stwierdzenia nieważności jest decyzja [...]WKPSP z dnia [...]lutego 2008 r. (z modyfikacjami), a organ właściwy winien na podstawie akt administracyjnych sprawdzić prawidłowość oznaczenia decyzji ostatecznej i dokonać jej kontroli, zgodnie z wnioskiem. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.