VII SA/Wa 3096/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Marcin Maszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2024 r. nr 1533/2024 w przedmiocie nałożenia grzywny oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB" lub "organ odwoławczy") nr 1533/2024 z dnia 8 października 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB dla m.st. Warszawy" lub "organ I instancji") nr EN/142/24 z dnia 21 czerwca 2024 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Ostateczną decyzją Nr IIOT/331/2019 z dnia 26 czerwca 2019 r. PINB dla m.st. Warszawy nakazał J. T. (dalej: "zobowiązany" lub "skarżący") dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego, obsługującego stację paliw na działce nr ew. [...] z obr. [...]-[...]-[...] położonej przy ul. [...] w Warszawie. W związku ze stwierdzeniem przez organ I instancji niewykonania przez zobowiązanego obowiązku nałożonego tą decyzją, w dniu 8 stycznia 2024 r. do zobowiązanego zostało skierowane upomnienie Nr IIWT/1/2024 wzywające do wykonania tego obowiązku. W dniu 2 kwietnia 2024 r. przedstawiciel organu I instancji dokonał czynności kontrolnych celem ustalenia czy dokonano rozbiórki przedmiotowego pawilonu handlowego, obsługującego stację paliw na działce nr ew. [...] z obr. [...]-[...]-[...] położonej przy ul. [...] w Warszawie. Ustalono, że pawilon został rozebrany w części i aktualnie ma 5,00 m głębokości zamiast pierwotnych 7,50 m. Wobec powyższego w dniu [...] kwietnia 2024 r. PINB dla m.st. Warszawy wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który został doręczony zobowiązanemu w dniu 6 maja 2024 r. Jak podał organ, powyższe skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505, dalej: "u.p.e.a."), Postanowieniem Nr EN/142/24 z dnia 21 czerwca 2024 r. PINB dla m.st. Warszawy nałożył na zobowiązane grzywnę w kwocie 100.830,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu I instancji Nr IIOT/331/2019 z dnia 26 czerwca 2019 r. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożył zobowiązany, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata. Postanowieniem nr 1533/2024 z dnia 8 października 2024 r. Mazowiecki WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB dla m.st. Warszawy nr EN/142/24 z dnia 21 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy u.p.e.a. oraz zasady wyliczania kwoty grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku, i doszedł do wniosku, że organ I instancji prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się ustalając jej wysokość. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym różnicę pomiędzy środkami egzekucyjnymi, tj. pomiędzy grzywną w celu przymuszenia a wykonaniem zastępczym, podkreślając, iż grzywna jest łagodniejszym z tych środków. Następnie Mazowiecki WINB wyjaśnił, że pomimo faktu, iż decyzja organu I instancji Nr IIOT/331/2019 z dnia 26 czerwca 2019 r. jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym to zobowiązany nie wykonał w całości nałożonego na niego obowiązku. Z akt sprawy wynikać ma, że w niniejszej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej. Ponadto egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego w/w decyzją, a organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami. Argumenty podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości podjętego przez PINB dla m.st. Warszawy rozstrzygnięcia. Kwestie wskazane w zażaleniu pełnomocnika zobowiązanego nie mogą stanowić podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji, które zostało wydane prawidłowo, z uwzględnieniem aktualnego w dacie jego wydania Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego obowiązującego, określającego wysokość ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Mazowiecki WINB dostrzegł przy tym, że jakkolwiek w zażaleniu powołano się na wykonanie egzekwowanego obowiązku, to jednak czynności kontrolne przeprowadzone przez pracowników PINB dla m.st. Warszawy w dniach 2 kwietnia 2024 r. i 14 czerwca 2024 r. wykazały, że obowiązek wykonano jedynie w części. Do protokołów z czynności kontrolnych dołączono dokumentację zdjęciową. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu odwoławczego, zasadnym było utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. W skardze z dnia 14 listopada 2024 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, zaskarżył postanowienie Mazowieckiego WINB z dnia 8 października 2024 r. w całości, oraz zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 119 § 1 i art. 121 § 4 i 5 w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a. przez przyjęcie, że skarżący nie wykonał decyzji PINB dla m. st. Warszawy z dnia 26 czerwca 2019 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została przez niego wykonana i nastąpiła rozbiórka dobudowanego pawilonu, o czym organ został zawiadomiony; 2) art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że w dniach 4 kwietnia i 14 czerwca 2024 r. odbyły się na terenie nieruchomości jakiekolwiek czynności kontrolne, a także poprzez bezpodstawne pominięcie zgłoszonych w zażaleniu dowodów z zeznań świadka D. C. oraz oględzin nieruchomości przy ul. [...] w W. w sytuacji, gdy były to wnioski podstawowe dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o: wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania niniejszej skargi; uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący wykonał w całości decyzję rozbiórkową PINB dla m. st. Warszawy z dnia 26 czerwca 2019 r. i rozebrał dobudowany pawilon. Stało się to jeszcze w grudniu 2023 r., o czym zresztą organ został zawiadomiony przez pełnomocnika skarżącego – Z. N. Tym samym nie ma żadnych podstaw dla ukarania skarżącego jakąkolwiek karą. Dodatkowo wskazano, że nieporozumieniem jest twierdzenie organów, że w dniach 4 kwietnia i 14 czerwca 2024 r. odbyły się na terenie nieruchomości jakiekolwiek czynności kontrolne mające potwierdzić niewykonanie decyzji, a tym bardziej, że znajdujące się w aktach zdjęcia dokumentują dokonane przez pracowników PINB czynności. Jak twierdzić ma bowiem pracownik stacji paliw zlokalizowanej na tej nieruchomości – D. C., który pracował na niej zarówno w dniu 2 kwietnia, jak i w dniu 14 czerwca 2024 r. w godzinach od 5 rano do 21, w tych datach żadne czynności kontrolne nie miały miejsca. Na stacji nie było żadnych przedstawicieli organu, nikt się nie legitymował, nie zdawał pytań, ani nie oglądał budynku. Te okoliczności, w ocenie skarżącego, uzasadniały konieczność przeprowadzenia zgłoszonych w zażaleniu wniosków dowodowych, które to wnioski zostały przez organ bezpodstawnie pominięte, choć były to wnioski istotne dla rozstrzygnięcia, albowiem zmierzały do wykazania nieprzeprowadzenia żadnych czynności kontrolnych w dniach 2 kwietnia i 14 czerwca 2024 r. oraz wykonania w całości decyzji PINB dla m. st. Warszawy z dnia 26 czerwca 2019 r. jeszcze w grudniu 2023 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 16 grudnia 2024 r. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję/postanowienie i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym miejscu należy podnieść, że przedmiotem wniesionej skargi jest postanowienie organu w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie natomiast z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dlatego też Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z dnia 8 października 2024 r. i poprzedzającego go postanowienia z dnia 21 czerwca 2024 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienia obu organów są zgodne z prawem. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w art. 119 u.p.e.a. Jak wynika z art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (§ 5). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 - pkt 1; postanowienie o nałożeniu grzywny - pkt 2 (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a, elementem składowym tytułu wykonawczego jest treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych - pkt 1; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze - pkt 2 (art. 122 § 2 u.p.e.a.). W sprawie niesporne jest, że PINB dla m.st. Warszawy decyzją Nr IIOT/331/2019 z dnia 26 czerwca 2019 r. nakazał J. T. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego, obsługującego stację paliw na działce nr ew. [...] z obr. [...]-[...]-[...] położonej przy ul. [...] w W. Poza sporem pozostaje także wysokość tej grzywny, a sporna jest jedynie zasadność jej nałożenia, gdyż skarżący przede wszystkim twierdzi, iż obowiązek ten został przez niego wykonany. Organ stoi zaś na stanowisku, że obowiązek został wykonany jedynie w części, co potwierdzać mają dokonane przez organ oględziny. W tym sporze rację należy przyznać organowi. Podkreślić trzeba, że obowiązkiem wierzyciela, w tym przypadku PINB dla m. st. Warszawy, było doprowadzenie do wykonania w całości ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 26 czerwca 2019 r. i doprowadzenie do rozbiórki samowolnie wybudowanego przez skarżącego "pawilonu handlowego, obsługującego stację paliw" na działce nr ew. [...] z obr. [...]-[...]-[...] położonej przy ul. [...] w W. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, podczas kontroli ww. nieruchomości w dniu 22 października 2015 r. ustalono, że na terenie tej działki znajduje się stacja paliw składająca się z parterowego pawilonu handlowego o wymiarach ok 15,00 x 7,5 m wybudowanego w technologii tradycyjnej i wiaty nad dwoma dystrybutorami i dystrybutorem LPG. Zestawiając powyższe z ustaleniami PINB dla m.st. Warszawy dokonanymi w dniu 2 kwietnia 2024 r. wynika, że obowiązek rozbiórki pawilonu handlowego nie został wypełniony w całości. Rozebrano część pawilonu od strony zaplecza. Obecnie pawilon ma 5 m głębokości nie zaś 7,5 m jak opisano w decyzji z dnia 26 czerwca 2019 r. Niewykonanie nałożonego obowiązku potwierdziła także kontrola, która odbyła się w dniu 14 czerwca 2024 r. Do protokołów z obu kontroli została załączona dokumentacja zdjęciowa. W związku z tym Sąd stwierdza, iż o ile na jej podstawie nie można ustalić, czy rację ma organ, że zmniejszyła się głębokość pawilonu z 7,5 m do 5 m, to jednak w niniejszej sprawie nie ma to żadnego znaczenia. Obowiązkiem J. T. była bowiem rozbiórka całego parterowego pawilonu handlowego, a nie tylko jego części. Na postawie powyższej dokumentacji (przede wszystkim fotograficznej) Sąd nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że obowiązek ten nie został wykonany. Tym samym zarzuty naruszenia przez Mazowiecki WINB art. 119 § 1 i art. 121 § 4 i 5 w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a. (zarzut nr 1 skargi) i twierdzenia jakoby to nastąpiła rozbiórka dobudowanego pawilonu, są całkowicie bezzasadne. Bez znaczenia przy tym są twierdzenia pracownika stacji paliw zlokalizowanej na tej nieruchomości – D. C., który miał pracować na niej zarówno w dniu 2 kwietnia 2024 r., jak i w dniu 14 czerwca 2024 r. w godzinach od 5 rano do 21, jakoby w tych datach żadne czynności kontrolne nie miały miejsca. Po pierwsze - czynności kontrolne miały miejsce w dniach 4 kwietnia 2024 r. i 14 czerwca 2025 r. dlatego nieistotne było to, czy pracownik stacji paliw D. C. obecny był w miejscu kontroli w dniu 2 kwietnia 2024 r. Po drugie - obecność pracownika stacji paliw D. C. nie miała jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość przeprowadzonej kontroli, bowiem nie uzależniono jej od jego obecności lub nieobecności. Tym samym nie było podstaw do wysłuchania D. C. w charakterze świadka, tym bardziej, że jego zeznania mogły co najwyżej dotyczyć faktu przeprowadzenia kontroli (co udowodniono innymi dowodami – protokołami z kontroli) a nie zaś faktu wykonania lub niewykonania przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku. Po trzecie – o terminie kontroli w dniu 4 kwietnia 2024 r. o godz. 8.30, został odpowiednio wcześnie zawiadomiony pełnomocnik skarżącego Z. N. – zawiadomieniem z dnia 14 lutego 2024 r. (doręczonym w dniu 20 lutego 2024 r.). Co się zaś tyczy kontroli przeprowadzonej w dniu 14 czerwca 2025 r. to z akt sprawy nie wynika aby takie zawiadomienie zostało skierowane do skarżącego lub jego pełnomocnika, niemniej jednak zdaniem Sądu nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Kontrola przeprowadzona w dniu 14 czerwca 2024 r. potwierdziła jedynie prawidłowe ustalenia kontroli z dnia 4 kwietnia 2024 r. i nie wniosła do sprawy żadnych nowych okoliczności. Mając powyższe na uwadze, Sąd zarzuty dotyczące naruszenia art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. (zarzut nr 2 skargi) uznał za chybione. Podkreślić trzeba, iż celem grzywny jest zmuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku przez spowodowanie dolegliwości finansowej. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Grzywna w celu przymuszenia nie jest przy tym karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych obowiązanego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. W okolicznościach niniejszej sprawy, kwota wymierzonej grzywny została obliczona w sposób określony w art. 121 § 5 u.p.e.a. i nie mogła być ani niższa ani wyższa. Jednocześnie grzywna ta miała na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznego zwrócenia uwagi skarżącego (zobowiązanej) poprzez zagrożenie odpowiednio dolegliwą sankcją pieniężną. Skarżący ma przy tym nadal możliwość uniknięcia zapłaty wymierzonej grzywny - pod warunkiem, że wykona nałożony na niego obowiązek w całości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.