VII SA/Wa 31/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Polskiego Klubu [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Polskiego Klubu [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 36a w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 9 poz. 26 z 1980r. ze zm.) zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2003r. dotyczącej inwestycji p.n.: "Budowa ulicy miejskiej klasy G 2/2 w południowo - zachodniej części miasta [...], odcinek od DK [...] do kilometra 1+ 5000. Etap I – odcinek od DK [...] (nr [...]) do ulicy K., węzeł DK [...]" w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego: "Projekt węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] (DK [...]) z ulicą C. w [...] – część południowa - wraz z urządzeniami i infrastrukturą uzbrojenia podziemnego". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2005r., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania "Polskiego Klubu [...]" – stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. Organ odwoławczy wskazał, iż "Polski Klub [...]" nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie może występować również jako podmiot na prawach strony, bowiem art. 28 ust. 3 powołanej ustawy wyłącza w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stosowanie art. 31 kpa, będącego podstawą dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego na prawach strony. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył "Polski Klub [...]". W skardze podniesiono, iż strona skarżąca powoływała się w swym odwołaniu na treść art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001r., który to nie wyłącza udziału strony skarżącej w przedmiotowym postępowaniu. Postępowanie budowlane dotyczące planowanej inwestycji podlega rygorom Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i zalicza się do procedur gwarantujących udział społeczny, których zasady określone zostały w Dziale V Prawa ochrony środowiska. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł jej o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na błędne rozstrzygnięcie organu administracji. Sąd nie jest związany granicami skargi, ale zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją, to oznacza , że władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga mogła zostać uwzględniona. W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadło z naruszeniem przepisów prawa procesowego skutkującym jego uchyleniem. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanego orzeczenia stanowi art. 134 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać albo z ustawy, na przykład gdy ustawa przewiduje dla danego typu spraw tylko jednoinstancyjne postępowanie, albo z tego, że tok postępowania został w sprawie już wyczerpany lub odwołanie zostało złożone po terminie czternastodniowym. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji np. w razie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie występowała. Jeżeli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony, to winno to skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce, gdy strona cofnie odwołanie lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygniecie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jak wynika z obowiązujących przepisów prawa, legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 kpa. Subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw, może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i utrwalonym orzecznictwem, artykuł 134 kpa nie stanowi podstawy do rozstrzygnięcia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania (zob. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., OPS 16/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1995r, V SA 377/95). Ocena bowiem przymiotu strony jako przesłanki materialnoprawnej i ewentualne stwierdzenie jej braku powinna być rozstrzygana w trybie art. 138 § 1 pkt 3. Stąd też organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270).