VII SA/Wa 31/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2008r. [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2007r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] września 2004r. w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych. W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia [...] września 2004r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2004r. w sprawie nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Wnioskiem z dnia 30 września 2006r. strona wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2004r. utrzymującej w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] maja 2004r. w sprawie nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W wyniku odwołania od tej decyzji strony zainteresowanej decyzją z dnia [...] września 2007r. nr [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Z związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji z 18 września 2007r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania stwierdziła że strona domaga się stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, formując zarzut naruszenia w tym postępowaniu przepisów art. 6,7,8,10,77 i 80 K.p.a. Zważywszy, że przepisy te dotyczą postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie okoliczności i faktów, zaś materiał dowodowy był kompletny i nie prowadzono nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym, organ stwierdził, że nie mogło dojść do rażącego naruszenia tych przepisów. Natomiast w sprawie występuje odmienne rozumienie przepisów określających zakres uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. Prowadząc szczegółową analizę brzmienia przepisów art. 12,13,14 prawa budowlanego dotyczących uprawnień budowlanych i ich zakresu, organ odwoławczy stwierdził, iż uprawnieniado kierowania robotami budowlanymi to stwierdzone decyzją prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych polegających na kierowaniu budową lub innymi robotami budowlanymi; kierowaniu wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz sprawowaniu nadzoru i kontroli technicznej wytwarzania tych elementów; wykonywaniu nadzoru inwestorskiego; a także sprawowaniu kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, natomiast przez uprawnienia budowlane do projektowania należy rozumieć stwierdzone decyzją prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych polegających na projektowaniu, sprawdzaniu projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowaniu nadzoru autorskiego oraz sprawowaniu kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych. Posługując się pojęciem uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi należy rozumieć nie tylko skonkretyzowane w decyzji prawo wykonywania funkcji technicznej z art. 12 ust. 1 pkt 2 ale także tych z art. 12 ust.1 pkt 3,4 i 5. Jak wskazał dalej organ, zwrot w "ograniczonym zakresie" użyty w art. 14 ust. 3 pkt 4 odnosi się do wszystkich samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wykonywanych na podstawie decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie. Mówiąc inaczej, z treści art. 14 ust. 3 pkt 4 i art. 13 ust. 1,3 i 4 w łączności z art. 12 ust. 1 i 2 należy wyprowadzić normę prawną, zgodnie z którą decyzja o nadaniu uprawnień do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie uprawnia do wykonywania w ograniczonym zakresie funkcji technicznych polegających na: kierowaniu budową lub innymi robotami budowlanymi; kierowaniu wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz sprawowaniu nadzoru i kontroli technicznej wytwarzania tych elementów; wykonywaniu nadzoru inwestorskiego; a także sprawowaniu kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych. A zatem organ nie może wydać decyzji w sprawie nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie na mocy której strona mogłaby wykonywać w zakresie nieograniczonym jakiekolwiek funkcje techniczne określone w art. 12 ust. 1 prawa budowlanego. Według zainteresowanego skoro w art. 14 ust. 3 pkt 4 ustawy posłużono się terminem uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie, to zwrot "w ograniczonym zakresie" odnosi się tylko do kierowania robotami budowlanymi. Rozumowanie takie jest błędne, bo jak już wykazano pod pojęciem "uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi" należy rozumieć także funkcje techniczne wymienione w art. 12 ust. 1 pkt. 3,4 i 5, i zwrot "w ograniczonym zakresie" odnosi się również do tych funkcji. Analizując dalej przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie organ odwoławczy wskazał jako bezsporne, iż kierowanie robotami budowlanymi na obiektach wykraczających poza parametry określone w § 5 ust. 2 pkt 2 w/w. rozporządzenia, wymaga posiadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. Rozważając dalej kwestię przesłanek nieważnościowych, organ nadzorczy stwierdził, że odmienne rozumienie przepisów art. 12,13 i 14 prawa budowlanego przez organ i stronę, nie narusza tych przepisów z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przypadku bowiem różnej interpretacji przepisów przez organ i stronę nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Nie znajdując też innych przesłanek z art. 156 § 1 kpa, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] września 2004r. została wydana prawidłowo, a zatem uzasadniona była odmowa stwierdzenia jej nieważności zawarta w sentencji decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] sierpnia 2007r. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł zainteresowany M. S., domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana bez jego pisemnego wniosku – wezwania do wykonania wyroku sądowego z 2 czerwca 2008r. jak również bez jego zgody na wydanie tej decyzji. Skarżący w obszernej skardze przedstawił swoją interpretację przepisów i w jej świetle podkreślił bezprawność i bezpodstawność przyjęcia ograniczonego zakresu jego uprawnień wskazując, że jest to przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z kolei decyzji zaskarżonej z 20 października 2008r. zainteresowany zarzucił naruszenie art. 7,77 i 107 kpa co powinno spowodować jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontroli sądowej poddana została decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym na wniosek zainteresowanego z 30 września 2006r. Postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, ograniczonym tylko i wyłącznie do zbadania czy zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu takim organ nie orzeka o istocie sprawy prowadzonej w postępowaniu zwykłym. W niniejszej sprawie – w postępowaniu zwykłym – orzeczono o nadaniu uprawnień budowlanych zainteresowanemu, ale w ograniczonym zakresie, co usiłuje on zwalczyć w różnych rodzajach postępowań m.in. w postępowaniu nieważnościowym. W tym to postępowaniu Krajowa Komisja Kwalifikacyjna odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] września 2004r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] maja 2004r. w sprawie nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe stwierdził, że różnica zdań między zainteresowanym a organem dotyczy nie okoliczności faktycznych, lecz interpretacji przepisów określających zakres uprawnień budowlanych, a to nie pozwala na przyjęcie iż zaistniało rażące naruszenie prawa przez organ (tak należy wnosić ze wskazania NSA zawartego w wyroku z dnia 26 marca 2003r. III SA 2347/01). Ze stanowiskiem organu odwoławczego należy się zgodzić. Gruntowna analiza przepisów art. 12 ust. 1 pkt 3,4 i 5, art. 13 ust. 1,3 i 4 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 wskazuje, że uprawnienia budowlane mogą być udzielone do kierowania robotami budowlanymi albo projektowania, przy czym uprawnienia te stanowią również podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3,4 i 5 (dotyczy osoby skarżącego). W art. 14 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane ustawodawca dokonał dalszego zróżnicowania uprawnień budowlanych, wprowadzając podział na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie i uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń oraz na uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń i uprawnienia budowlane do projektowania w ograniczonym zakresie. Chodzi tu również o prawo wykonywania samodzielnych funkcji technicznych określonych w art. 12 ust. 1 pkt 2,3,4 i 5, bowiem zwrot "w ograniczonym zakresie" użyty w art. 14 ust. 3 pkt 4 odnosi się do wszystkich samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wykonywanych na podstawie decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że ustawodawca nie przypadkowo w art. 13 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przesądził, że uprawnienia budowlane mogą być udzielone do kierowania robotami budowlanymi lub do projektowania. Kierowanie budową i projektowanie są bowiem samodzielnymi funkcjami technicznymi w budownictwie o charakterze podstawowym, można powiedzieć fundamentalnym. W świetle art. 13 ustawy – Prawo budowlane funkcje te są rdzeniem każdych uprawnień budowlanych. Ich fundamentalny charakter przejawia się w tym, że wszystkie inne funkcje mają w stosunku do nich jedynie pochodny charakter. Pełnienie tych innych funkcji, np. wykonywanie nadzoru inwestorskiego, sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, opiera się i czerpie z doświadczeń zdobytych podczas kierowania budową. Jeżeli zatem, a o to chodzi w niniejszej sprawie, następuje odmienna interpretacja tych przepisów przez stronę i organ, to w takim przypadku nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Organ badający decyzję nie stwierdził też zaistnienia innych przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 kpa, wobec czego nie miał możliwości uwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych zainteresowanemu. Chybione są też zarzuty skargi o naruszeniu w postępowaniu nieważnościowym art. 6,7,8 i 77 oraz 107 kpa, bowiem jak już wyżej wskazano postępowanie to ma wąski zakres i nie prowadzi się w nim postępowania dowodowego, a organ opiera się na materiale sprawy zgromadzonym w postępowaniu zwykłym i orzeka w oparciu o przepisy obowiązujące na datę wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy prawidłowość zaskarżonej decyzji co powoduje oddalenie skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270).