VII SA/Wa 311/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J O na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J O o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2015 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu organ przedstawił istotę i charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Następnie wyjaśnił, iż kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nakazująca J O rozbiórkę wybudowanego samowolnie budynku mieszkalnego całorocznego na terenie działki położonej w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym "[...]" w [...] wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania wynika, że inwestorka J O przejęła działkę nr [...] znajdującą się na terenie Ogrodów Działkowych "[...]" wraz ze znajdującym się na niej letniskowym budynkiem drewniano-murowanym o pow. 35 m2. Budynek ten został następnie rozebrany i w jego miejsce wybudowano budynek całorocznego zamieszkania w technologii murowanej, niepodpiwniczony, parterowy, o dachu płaskim, pokrytym blachą, o powierzchni zabudowy 59,73 m2. Podczas licznych oględzin ustalono, że inwestorka chcąc doprowadzić budynek do wymogów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane zlikwidowała pomieszczenie łazienki i kuchni, zdemontowała także drzwi wejściowe i okno oraz rozebrała fragment ściany zewnętrznej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego i nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Następnie, wobec nieprzedłożenia we wskazanym terminie wymaganych dokumentów, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nakazał rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...], wchodzącej w skład Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w m. [...], gm. [...], budynku do całorocznego zamieszkania, składającego się z części mieszkalnej z wydzieloną kotłownią i części nieużytkowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ wojewódzki – decyzją z dnia [...] września 2014r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolując w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję z dnia [...] września 2014 r. podkreślił, że wobec samowoli budowlanej zasadnie przystąpiono do legalizacji spornego budynku, który nawet po dokonaniu częściowej rozbiórki nie spełniał wymogów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Po dokonanych przebudowach budynek posiada część użytkową o wymiarach 4,3 m x 9,3 m (pokój, kuchnia, łazienka i kotłownia) oraz część zadaszoną bez ścian o wymiarach 3,0 mx 4,55 m. Pełni także funkcję całorocznego budynku mieszkalnego. Wskazał także, że brak wykonania obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r. obligował organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki. Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nakazującą J O rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...], wchodzącej w skład Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w m. [...], gm. [...], budynku do całorocznego zamieszkania, nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do argumentacji skarżącej organ podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby przy budowie spornego budynku wykorzystano ściany przyziemia domku letniskowego znajdującego się wcześniej na działce nr [...]. Ściany zewnętrzne budynku, stanowiące według J O, pozostałość poprzedniego domku letniskowego, powstały z różnych materiałów, a wymiary obecnego budynku są większe od wymiarów pierwotnego domku letniskowego. Także zmniejszenie powierzchni budynku w celu dostosowania do wymogów Prawa budowlanego pozostaje bez znaczenia dla postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się bowiem stan faktyczny oraz prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła J O. Skarżąca wyjaśniła, że na działce nr [...] w sierpniu 2009 r. przystąpiła do "rewitalizacji" istniejącej altany. W szczególności niezbędne okazało się wzmocnienie poszczególnych ścian przyziemia istniejącego budynku. Inspektorzy powiatowego organu nadzoru przeprowadzili kontrolę w trakcie prac remontowych i przedwcześnie orzekli, że remontowana altana jest niezgodna z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] mylnie zakwalifikował trwające prace budowlane, jako ich zakończenie i ustalił wymiary remontowanego budynku na 4,6 m x 3,1 m. W rzeczywistości, po zakończeniu remontu wymiary te wynoszą 3,00 m x 4,55 m i spełniają wymogi z art. 29 ust. pkt 4 Prawa budowlanego. Wydanie w tej sytuacji decyzji o rozbiórce oznacza, że była ona niewykonalna i niewykonalność ta miała trwały charakter, gdyż roboty budowlane nie zostały zakończone. Stwierdzona przez organ powierzchnia zabudowy wynikała wyłącznie z przyjętej "techniki renowacji" istniejącej altany powodującej konieczność czasowego zabetonowania podłóg celem wzmocnienia budowy ścian. Zdaniem skarżącej decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym dotknięta jest wadami, o których stanowi art. 156 § 2 pkt 2, 5 oraz art. 7 kpa. Podniosła także zarzut konieczności wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą nakazano J O rozbiórkę budynku całorocznego zamieszkania usytuowanego na działce nr [...] położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w m. [...] gm. [...]. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa" . Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis , który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OSNAP 1994/3/36. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy uznać za niewadliwe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do braku kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji. Z akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014r. wynika, że skarżąca po przejęciu działki nr [...] znajdującej się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...], rozebrała istniejący budynek drewniano - murowany o pow. 35 m2 i w sierpniu 2009 r. rozpoczęła budowę parterowego, niepodpiwniczonego, murowanego budynku, o dachu płaskim krytym blachą, wyposażonego w energię elektryczną, wodę ze studni i szambo, którego łączna powierzchnia zabudowy wynosiła 53,32 m2. Następnie obiekt rozbudowano o pomieszczenie techniczne (kotłownię) i wiatę, służącą jako pomieszczenie gospodarcze (łączne gabaryty rozbudowy 1,70 m x 4,20 m). Na wykonanie przedmiotowego obiektu wraz z dobudowaną do niego kotłownią i wiatą, inwestorka nie miała pozwolenia na budowę, co zostało potwierdzone w pismach Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z dnia [...] stycznia 2012 r. Celem doprowadzenia wzniesionego obiektu do stanu zgodnego z prawem, wdrożono postępowanie naprawcze. W dniu 15 marca 2012 r., ponownie przeprowadzono oględziny i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., wstrzymano prowadzone roboty budowalne oraz nałożono na inwestorkę obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w terminie do dnia 10 lipca 2012 r. Pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. inwestorka wystąpiła o umożliwienie przebudowy budynku zgodnie z wytycznymi Polskiego Związku Działkowców. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 27 września 2012 r., wynika że J O zlikwidowała pomieszczenia łazienki i kuchni oraz dokonała częściowej rozbiórki ścian zewnętrznych, w związku z czym powstały otwory o wymiarach 1,8 m x 3,4 m i 1,8m x 1,3 m oraz 1,8 m x 2,0 m. Nie wykonała jednakże obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wobec czego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2013 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w toku którego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 48 ust 2 i 3 wstrzymano roboty budowlane i ponownie nałożono na inwestorkę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Brak wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. skutkował wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w tak ustalonym przez organy nadzoru stanie faktycznym prawidłowo, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku i decyzja ta nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Sąd podziela to stanowisko. Należy podkreślić, że wybudowany obiekt zasadnie został zakwalifikowany jako budowa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W świetle natomiast art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art 30 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę ani zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno – budowlanym nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Przedmiotowy obiekt nie mógł być zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na jego wymiary, a także brak podstaw do uznania go za altanę czy też obiekt gospodarczy. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wypowiedział się o braku kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji w aspekcie wszystkich wad materialnoprawnych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, co znalazło wyraz w uzasadnieniu organu. Nie może być także skuteczny zarzut wystąpienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 6 kpa, gdyż wznowienie postępowania jest odrębnym nadzwyczajnym trybem postępowania i tylko w tym postępowaniu mogą być one podnoszone. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie stwierdził takiego naruszenia prawa które stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zważywszy na wskazaną powyżej argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.