VII SA/Wa 312/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamierzonej zmiany sposobu użytkowania oddala skargę 1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Z. i G. Z., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] października 2018 r., znak: [...], w której organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania budynku i nakazał zgłaszającemu wykonanie określonych robót budowlanych. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. G. Z. (dalej: "skarżący") wnioskiem z 24 września 2018 r. zgłosił zamiar przebudowy budynku usługowego oraz zmiany sposobu użytkowania tego budynku z usługowego na budynek z pomieszczeniami pracowniczymi (kwaterami pracowniczymi). Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na działce nr ewid. [...] w miejscowości M., przy ul. P. Zgłoszenie zostało dokonane na urzędowym formularzu, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "pr.bud."). 3. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. wniósł sprzeciw i nałożył na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z zamiarem przebudowy budynku usługowego na budynek z kwaterami pracowniczymi. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1aa pr.bud., a w zakresie wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 71 pr.bud. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zmiana rodzaju prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków zdrowotnych higieniczno–sanitarnych, a także wielkości lub układu obciążeń poszczególnych pomieszczeń. Zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych budynek z pomieszczeniami na kwatery pracownicze, jeśli nie jest zaliczony do innej kategorii, zalicza się do klasy budynków zbiorowego zamieszkania – kategoria zagrożenia ludzi ZL.V. W stosunku do takich budynków obowiązkowe jest uzgodnienie projektu budowlanego pod względem ochrony pożarowej, jeśli występują dwie okoliczności: (a) prace budowlane mają na celu przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, oraz (b) gdy jednocześnie ze względu na charakter lub rozmiar robót niezbędne jest sporządzenie projektu budowlanego, według którego rozwiązania projektowe dotyczą warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu budowlanego. Powyższe unormowanie wynika z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2117). Takiego uzgodnienia nie przedstawił skarżący dokonując zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W rezultacie organ wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę odnoszące się do planowanego obiektu budowlanego. 4. Pismem z 15 października 2018 r. A. Z. i G. Z. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się wskazali, że w przedmiotowym budynku nie są wymagane roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo, odwołujący się oświadczyli, że składając ww. zgłoszenie złożyli dokumenty wskazujące, że obiekt spełnia wymagania umożliwiające zmianę sposobu jego użytkowania. Odwołujący się wskazali art. 89 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") jako podstawę prawną żądanych działań organu administracji. 5. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2018 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Organ wyjaśnił, że z załącznika do zgłoszenia, tj. projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja polegać ma nie tylko na zmianie sposobu użytkowania, ale również na wykonaniu robót budowlanych, takich jak: roboty wyburzeniowe i demontażowe, roboty murarskie, dekarskie, montażowe, instalacyjne, wykończeniowe oraz roboty porządkowe wewnątrz i na zewnątrz budynku, których wykonanie zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 ust. 7a pr.bud. stanowi przebudowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa pr.bud. powyższe roboty nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej na inwestora nałożone są określone obowiązki. Mianowicie, w przypadku rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeśli jednocześnie ze względu na charakter lub rozmiar robót niezbędne jest sporządzenie projektu budowlanego, a rozwiązania projektowe dotyczą warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu budowlanego, wówczas wymagane jest uzgodnienie takiego projektu w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W związku z tym warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest uzgodnienie projektu budowlanego z rzeczoznawcą z zakresu ochrony przeciwpożarowej w zakresie takiej ochrony. Ponadto, zgodnie z art. 34 ust. 4 pr.bud. projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego zasadnym więc było, nałożenie przez Starostę [...] obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Inwestor nie wykonał takiego obowiązku. W konsekwencji organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany był do wniesienia sprzeciwu wobec ww. zgłoszenia o zamiarze prowadzenia robót budowlanych. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 21 grudnia 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skarżący przedłożył również dokumenty mające potwierdzać, że roboty budowlane przy dotychczasowym budynku usługowym były przezeń prowadzone prawidłowo. 7. Odpowiadając 4 lutego 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. 8. W dniu 18 marca 2018 r. skarżący złożył do Sądu dodatkowe pismo zawierające uzupełnienia i wyjaśnienia odnoszące się do zarzutów opartych na art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Zdaniem skarżącego wnioski dowodowe składane przez stronę postępowania powinny być rozpatrzone w postępowaniu przed organem drugiej instancji. 9. Na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. skarżący wyjaśnił, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z [...] września 2018 roku nie dotyczyło żadnych robót budowlanych, a wyłącznie zmiany sposobu korzystania z budynku. Skarżący oświadczył ponadto, że wszelkie roboty budowlane mające na celu nowy sposób korzystania z budynku wykonano przed tym zgłoszeniem w 1999 r. po ich uprzednim zgłoszeniu we właściwym organie architektoniczno-budowlanym. Zdaniem skarżącego prawidłowy zakres i rodzaj prac był przedstawiony przez skarżącego organowi poprzez doręczenie odpowiednich dokumentów, lecz organ odwoławczy nie wziął takich dokumentów pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 10. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 11. Sąd oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem, a argumenty podniesione w skardze całkowicie nietrafne. Rozpatrując sprawę zakończoną decyzją Wojewody [...] nr [...] Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę dwie kluczowe okoliczności faktyczne i prawne. Przede wszystkim nieprzekonywujący był argument skarżącego, że dokonane przezeń czynności miały na celu wyłącznie formalne potwierdzenie zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. Skarżący złożył bowiem we wrześniu 2018 r. zgłoszenie, we wstępie do którego (na urzędowym formularzu) wskazuje się, że przedmiotem zgłoszenia jest zamiar budowy lub prowadzenia robót budowlanych. Do zgłoszenia dołączony został również projekt budowlany zatytułowany "Projekt budowlany. Zmiana sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek z pomieszczeniami na kwatery pracownicze. Kategoria obiektu budowlanego – ZL XIII pozostałe budynki mieszkalne". Projekt jednoznacznie wskazuje, że tytułowa zmiana sposobu użytkowania wymagać będzie robót wyburzeniowych i demontażowych, robót murarskich, robót dekarskich, robót montażowych i instalacyjnych, robót wykończeniowych i porządkowych (str. 47 projektu). Szczegółowy rozkład i wyposażenie pomieszczeń w przedmiotowym budynku wskazuje również rysunek pt. Rzut przyziemia (str. 56 projektu). Nie mógł więc budzić wątpliwości organu administracji architektoniczno-budowlanej zamiar inwestora przeprowadzenia istotnych robót budowlanych. Z opisu nieruchomości znajdującego się w projekcie wynika również, że budynek podlegający zmianom co do sposobu użytkowania powstał przed kilkunastu laty, ale w ostatnim okresie nie był użytkowany. Sam skarżący wyjaśnił też, że budynek ów był wcześniej w posiadaniu i użytkowaniu spółdzielni pracy inwalidów, a zatem nie miał charakteru budynku mieszkalnego, zwłaszcza budynku zamieszkania zbiorowego. W przedstawionym stanie rzeczy twierdzenie skarżącego, że dokonując zgłoszenia z 24 września 2018 r. przewidywał on jedynie zmianę kwalifikacji budynku, a nie zamiar prowadzenia w nim robót budowlanych. Gdyby tak jednak było, powinien złożyć do urzędu inny rodzaj dokumentu, a mianowicie, zgłoszenie o którym mowa w art. 71 ust 4 pr.bud. Tymczasem formularz zgłoszenia złożony przez skarżącego wyraźnie wskazywał na zamiar prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 1 pr.bud. Nawet gdyby przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie miało miejsce użycie błędnego formularza, to skarżący nie wykazał, że nie zamierzał prowadzić w budynku robót budowlanych. Również wyjaśnienia złożone na rozprawie również nie mogły przekonać Sądu, że prace budowlane zostały wykonane już wcześniej, w 1999 r., na podstawie ówczesnego zgłoszenia. Skarżący nie przedstawił bowiem kopii takiego zgłoszenia, ani też nie powołał się na nie w dokumentach przedłożonych organowi we wrześniu 2018 r. Żaden inny dokument nie potwierdzał też, ani nie sugerował, aby takie czynności rzeczywiście były wykonywane w 1999 r. Wskazany art. 71 ust. 4 pr.bud. przewiduje natomiast, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić jeżeli organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później, niż po upływie dwóch lat od doręczenia zgłoszenia. Gdyby więc przyjąć prawdziwość oświadczenia skarżącego, należałoby uznać, że zmiana sposobu użytkowania powinna mieć miejsce w 2001 r. Twierdzeń skarżącego nie da się wszakże obronić, gdyż instytucję zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wprowadzono dopiero w 2006 r. (Dz. U. nr 156, poz. 1118). Wcześniej zmiana sposobu użytkowania wymagała uzyskania odrębnego pozwolenia organu architektoniczno-budowlanego. W związku z powyższym Starosta [...] nie mógł zakwalifikować zgłoszenia z [...] września 2018 r. inaczej jak zgłoszenie wykonania robót budowlanych. Zobowiązany więc był zastosować do zgłoszenia skarżącego przepisy obowiązujące w danym czasie, w tym również przepisy o wymaganiach ochrony przeciwpożarowej, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). 12. Nie jest natomiast oczywisty zarzut Starosty [...], że sprzeciw wobec zgłoszenia użytkowania budynku wynikał również z braku odpowiedniego uzgodnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Organy administracji właściwe w sprawie przyjęły, że należy uznać budynek będący przedmiotem inwestycji prowadzonej przez skarżącego za budynek zamieszkania zbiorowego, a więc zaliczany ze względu na ewentualne zagrożenie pożarowe ludzi do kategorii ZL V. Obowiązek taki wynika z § 209 ust. 2 pkt 5 wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołany przepis ma charakter imperatywny (bezwzględnie wiążący), w związku z tym nie może być przedmiotem dowolnej interpretacji, bądź swobodnego uznania organu administracji w procesie stosowania prawa. Z uwagi na kwalifikację budynku będącego przedmiotem postępowania Starosta [...] miał obowiązek zastosować doń § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2117). Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2015 r., uzgodnienie projektu budowlanego powinno być dokonane w toku wzajemnej współpracy projektanta z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń pożarowych. Skarżący podjął próbę takiego uzgodnienia, bowiem w projekcie budowlanym, na rysunku rzutu przyziemia (str. 56 projektu) znajduje się pieczęć i podpis potwierdzająca na dzień 10 września 2018 r. zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Pieczęć taka została postawiona przez Rzeczoznawcę do Spraw Zabezpieczeń Przeciwpożarowych, mgr. inż. J. B., nr upr. [...]. Należy wszakże zwrócić uwagę, że rzeczoznawca uzgadniał projekt budowlany, w którym przyjęto, że przedmiotowy budynek należy do "kategorii ZL XIII (pozostałe budynki mieszkalne)". Klasyfikację taką należy wszakże uznać za błędną, gdyż kategoria XIII (a nie ZL XIII !) przewidziana jest dla ogólnej klasyfikacji obiektów budowlanych zgodnie z załącznikiem do ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Tymczasem zgodnie z § 209 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewiduje się odrębną kwalifikację ze względów pożarowych, niż ogólna klasyfikacja uregulowana w ustawie Prawo budowlane. Kwalifikacja ta obejmuje kategorie zagrożenia ludzi ZL: od kategorii ZL I do kategorii ZL V. Nie ma więc kategorii ZL XIII. Oznacza to, że rzeczoznawca potwierdził zgodność z przepisami przeciwpożarowymi budynku innej klasy, niż ustalona prawidłowo przez organ. W tym sensie należy stwierdzić, że rozwiązanie przyjęte przez skarżącego nie było prawidłowe i że organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarżący jako inwestor nie dokonał prawidłowego uzgodnienia projektu w zakresie przepisów o ochronie przeciwpożarowej. Wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej stosowane w stosunku do budynków zamieszkania zbiorowego są bowiem inne, znacznie bardziej restrykcyjne, niż w odniesieniu do budynków mieszkalnych. W tym sensie sprzeciw organu wobec zgłoszenia był zasadny. Konsekwentnie utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było również zgodne z prawem. 13. Powyższe zastrzeżenia i stanowisko przyjęte przez Sąd mogłyby być uznane za przejaw formalizmu prawniczego. Nieprawidłowy formularz zgłoszenia, nieprawidłowa klasyfikacja budynku i nietrafne uzgodnienie dla celów pożarowych mogłyby wydawać się brakami w gruncie rzeczy nieistotnymi, a opartymi jedynie na literalnej interpretacji przepisów prawa. Można byłoby też twierdzić, że stanowisko organów właściwych w sprawie, które wskazanych braków nie dostrzegły polegało na naruszeniu prawa, choćby ze względu na brak właściwego uzasadnienia przyjętych rozstrzygnięć (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.), albo naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., według której organu administracji powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywatela do władzy publicznej. Sąd zdaje sobie też sprawę, że w doktrynie prawa można spotkać opinie, że formalizm sądów jest jednym z większych wrogów urzeczywistnienia zasady rządów prawa lub inaczej mówiąc demokratycznego państwa prawnego (vide: M. Matczak, Summa iniuria. O błędzie formalizmu w stosowaniu prawa, Warszawa 2007, s. 80 i rozdział 3). Być może też skarżący ma poczucie, że jego przedsięwzięcia inwestycyjne zostały wstrzymane na znaczny czas z powodów "papierkowych niezgodności". Przecież skarżący przedstawił projekt budowlany szczegółowo opisany i rozrysowany i uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych. Mimo takiego kontekstu Sąd uznał jednak, że wymogów formalnych w zakresie bezpieczeństwa ludzi ze względu na zagrożenie pożarowe nie można lekceważyć i że w takich sprawach przepisy prawa należy stosować z bezwzględną skrupulatnością. Stawką w takich postępowaniach nie jest bowiem formalna zgodność dokumentów z jakimiś martwymi przepisami, lecz po prostu życie ludzkie. Doświadczenia ostatnich kilku lat z różnych miast Polski wskazują, że zaniedbania w dziedzinie ochrony przeciwpożarowej doprowadziły do śmieci co najmniej kilkudziesięciu osób. Z tego względu Sąd stwierdził, że należy uznać formalistyczne stanowisko organów w rozpatrywanej sprawie za zgodne z prawem i w tym sensie skargę za niezasługującą na uwzględnienie. Zasada "twarde prawo, ale prawo" (dura lex sed lex) nie jest już przekonywująca w wielu dziedzinach, ale tam gdzie w grę wchodzi życie ludzkie powinna być respektowana z całą bezwzględnością. 14. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.