VII SA/Wa 313/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał dla "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz A. i M. D. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w podpiwniczeniu przy ul. [...]. Na skutek postępowania przed organem II instancji, zainicjowanego pismem A. L. (obecnie już nieżyjącej), Wojewoda [...], uznając je za odwołanie, które wpłynęło w terminie, decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] , znak: [...] uchylił opisaną wyżej decyzję Starosty Powiatu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w trybie nadzoru stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...]. Zdaniem organu nadzoru, decyzja ta rażąco naruszała prawo (art. 156 § l pkt. 2 k.p.a.), gdyż Wojewoda rozpatrzył odwołanie A. L., złożone z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Ustalono, że decyzja Starosty nr [...] została wysłana do A. L. za pośrednictwem poczty za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Decyzja nie została odebrana przez adresatkę, pomimo dwukrotnego powiadomienia przez pocztę o złożeniu przesyłki w jej placówce. Termin do złożenia odwołania liczony od daty doręczenia zastępczego minął, A. L. złożyła zaś pismo, nazwane odwołaniem, w terminie liczonym od daty osobistego odebrania przez nią kserokopii tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie powyższego ustalenia uznał, iż skuteczne doręczenie decyzji Starosty nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a., poczta bowiem awizowała doręczenie na adres podany przez stronę dwukrotnie, w dniach [...] i [...] marca 1999 r. Wobec niezłożenia przez strony postępowania odwołania w terminie liczonym od daty ostatniego awiza, decyzja Starosty stała się ostateczna i prawidłowo została opatrzona klauzulą wykonalności w dniu 27 kwietnia 1999 r. Ustalono nadto, że A. L. nie zmieniła adresu zamieszkania, a jedynie okresowo przebywała u córki, a pobyt u córki nie miał wpływu na odbieranie innej korespondencji i emerytury. Skoro jednak pomimo dwukrotnego awizowania pisma decyzja nie została odebrana, zgodnie z treścią art. 44 k.p.a. należało ją uznać za doręczoną. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, J. T. radca prawny, spadkobierczyni zmarłej w toku postępowania A. L., podniosła zaniedbania w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, nieprzeprowadzenie dowodów co do okoliczności wskazanych przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r. (sygn. akt IV SA 865/03), uchylającego poprzednio wydane przez GINB decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...]. Zarzuciła naruszenie art. 77 k.p.a. przez pominięcie dowodów zgłoszonych przez stronę a oparcie się jedynie na dowodach zebranych we wcześniejszych fazach sprawy, w efekcie zaś niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoją decyzję, powtarzając argumentację zawartą w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym. J. T. złożyła skargę na tę decyzję ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 wymienionej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi, organ nadzoru, prowadząc postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, właściwie ustalił okoliczności faktyczne związane z datą ostateczności decyzji nr [...] Starosty Powiatu [...], postąpił też zgodnie z zaleceniami wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2003 r. wyjaśniając okoliczności sprawy w stopniu niezbędnym do wydania decyzji. Wyjaśnienia te, w ocenie obecnie orzekającego Sądu, były wystarczające do zakończenia sprawy i stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] znak: [...] z powodu rażącego naruszenia prawa. Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję ustalił, że w aktach sprawy - zgodnie z twierdzeniami organu nadzoru - znajduje się oryginał zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Starosty, na którym widnieją podawane przez organ daty awizowania przesyłki. Nie ma żadnych podstaw, aby kwestionować autentyczność tego dokumentu albo, że jego treść nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. Należało zatem przyjąć, że ten dokument urzędowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Nie jest sporne, że A. L. nie odebrała tej przesyłki w dacie doręczania jej przez pocztę, gdyż nie była obecna w tym czasie w miejscu zamieszkania. Nie ma przy tym znaczenia, podniesiony przez skarżącą na rozprawie sądowej argument, że popełniono błąd w nazwisku adresata wpisując "[...]", zamiast prawidłowo "[...]". Przyczyną niepodjęcia przesyłki była bowiem nieobecność adresata, a nie wadliwie wpisane nazwisko. Taką też przyczynę niedoręczenia przesyłki podaje zapis na awizie. Zasadnie zatem organ nadzoru uznał, że zastępczego doręczenia decyzji Starosty nr [...] dokonano prawidłowo a termin do złożenia odwołania upłynął, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 44 § 2 k.p.a. (in fine), najpóźniej z dniem [...] marca 1999 r. i z tą datą decyzja Starosty stała się ostateczna. Wojewoda nie mógł zatem potraktować pisma złożonego po tej dacie jako odwołania, tym bardziej nie mógł uruchomić trybu odwoławczego i nie mógł wydać w takim postępowaniu decyzji uchylającej ostateczną decyzję Starosty. Takie działanie rażąco narusza art. 129 § 2 w zw. z art. 1 6 § 1 k.p.a. Ustalenie to jest wystarczające do przyjęcia wniosków zawartych w zaskarżonej decyzji. Podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczą w istocie okoliczności związanych z późniejszym (tj. po uzyskaniu ostateczności decyzji) odbiorem kopii decyzji Starosty przez A. L. i złożeniem odwołania, a także podjęciem szeregu czynności przez organy toczące postępowanie zwykłe. Tymczasem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest przebieg postępowania administracyjnego, lecz sama decyzja i wady w niej tkwiące. Postępowanie nadzorcze toczyło się zaś wokół wady polegającej na wzruszeniu ostatecznej decyzji Starosty przez decyzję Wojewody wydaną w następstwie rozpoznania pisma nazwanego odwołaniem, które nie mogło jednak wywołać skutku wszczynającego postępowanie odwoławcze. Ustalenie i udowodnienie tej okoliczności przez organy nadzoru było w zupełności wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. To, że organy w postępowaniu zwykłym popełniły błędy procesowe w postępowaniu, które w ogóle nie powinno się toczyć, nie oznacza, że rozważać należy w postępowaniu nieważnościowym wszystkie związane z nimi kwestie, gdyż wystąpienie przesłanki skutkującej nieważnością decyzji zostało już udowodnione. Strona, która bez swojej winy nie wzięła udziału w postępowaniu administracyjnym, jeśli tę okoliczność udowodni, może podważyć ostateczną decyzję we wznowionym postępowaniu, ale nie może domagać się rozpoznania jej odwołania, złożonego po terminie, skoro decyzja stała się już ostateczna. Por. Wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 703/97: "(...)Odwołanie, strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a.). W powyższym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołań w powyższym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." Z tych powodów dalsze czynności organów wywołane osobistym odbiorem kopii decyzji i "pokwitowaniem odbioru" uczynionym przez A. L. na decyzji w aktach sprawy, nie miały już znaczenia dla ocen czynionych co do ostateczności decyzji Starosty, chociaż mogły stanowić podstawę do podjęcia przez stronę stosownych działań uprawniających do podważania tej decyzji w trybie wznowieniowym. Podobnie, ocena pisma przekaźnikowego, ewentualne pomyłki czy fałszerstwa tego dokumentu mogły być przedmiotem ocen w postępowaniu wznowieniowym, nie mogą być jednak uwzględnione w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, wobec ustalenia prawidłowości doręczenia zastępczego, okoliczności te pozostają bez wpływu dla oceny daty doręczenia decyzji Starosty, choć niewątpliwie miały znaczenie w toku dalszego postępowania przed Wojewodą, co jednak pozostaje poza kognicją organów i Sądu w tej sprawie. Z tych przyczyn chybione są, podnoszone przez skarżącą, nieprawidłowości, co do zakresu ustaleń dowodowych organów nadzoru, gdyż wystarczające dla postępowania o stwierdzenie nieważności są ustalenia dotyczące doręczenia zastępczego skutkującego ostatecznością decyzji Starosty, a co za tym idzie niemożnością nadania biegu odwołaniu A. L. złożonego po tym terminie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.