VII SA/Wa 313/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzje z dnia [...] września 2009 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz M.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Sygnatura akt VIISA/Wa 313/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. ( [...]) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] września 2009 r., mocą której nie zezwolono na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości R., gmina R. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia ( z dnia 1 grudnia 2009 r.) wydanego w oparciu przepisy art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz.U z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) wskazano, iż wcześniejsza decyzja ( z dnia [...] września 2009 r.) jest prawidłowa. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...] działka nr [...] ( której współwłaścicielami są J. i M.K.) znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 2MN.DG, który jest wskazany dla lokalizacji nowej zabudowy związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej - § 17 ust. 2 pkt 4 ww. planu. Zdaniem organu określenie "nowa zabudowa" jest tożsame z pojęciem "projektowane tereny budowlane" dla których znajdujący się w rozdziale IV zapis § 34 pkt 2 d rozpatrywany łącznie z częścią graficzną planu przewiduje obsługę komunikacyjną z wykorzystaniem drogi wewnętrznej 8KDw. Z kolei § 34 pkt 1 a stanowi, że droga krajowa służy do obsługi terenów zainwestowanych położonych przy ulicy [...], a zatem przepis ten dotyczy nieruchomości na których już znajdują się obiekty budowlane i które już posiadają zjazd z drogi krajowej nr [...] co oznacza zatwierdzenie istniejącego stanu faktycznego. W ocenie organu zarzuty podnoszone przez stronę, która domaga się lokalizacji zjazdu dotyczą więc w istocie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia tego planu są jednak wiążące nie tylko dla właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze ale również dla gmin i organów państwowych. Zarządca drogi nie może więc udzielić zezwolenia na lokalizację zjazdu nawet spełniającego warunki techniczne jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego jest na danym terenie niedopuszczalny. Budowa zjazdu musi być poza tym dopuszczalna z punktu widzenia wymogów związanych z klasą drogi, a nadto nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Droga krajowa nr [...], która została zakwalifikowana na całej swej długości do dróg głównych ruchu przyspieszonego ( droga klasy GP) musi więc zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe w tym także dotyczące zjazdów odpowiadające drogom tej klasy. Droga tej klasy jest zatem przede wszystkim drogą tranzytową a dopiero w dalszej kolejności drogą lokalną zaspokajającą potrzeby mieszkańców. Organ podkreślił również, że w niniejszej sprawie interes faktyczny strony czyli uzyskanie przez wnioskodawcę decyzji zezwalającej na lokalizację spornego zjazdu stoi w sprzeczności z interesem społecznym, którego wyznacznikiem jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stosownie do art. 7 kpa organ dokonał wyważenia słusznego interesu w sprawie i w konsekwencji dając prymat interesowi społecznemu jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jeśli bowiem wykonanie spornego zjazdu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego to jest to wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwala na uwzględnienie takiego wniosku, zwłaszcza że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniósł M.K. podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - § 17 ust. 1 i 2 oraz § 34 ( uchwała Rady Gminy R. z dnia 22 września 2005 r.nr [...]), 2) przepisów postępowania administracyjnego przez brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy i niepodjęcie wszelkich czynności w celu wyjaśnienia całości okoliczności celem wszechstronnej oceny czy wnioskowany zjazd można uznać za dopuszczalny oraz przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony co stanowi naruszenie art. 7 i 77 kpa. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in. że przyjęcie przez organ, iż o przeznaczeniu terenów oznaczonych symbolem 2 MN DG rozstrzyga jedynie zapis § 17 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego jest stwierdzeniem niepełnym. Z § 17 pkt 2 tegoż planu wynika, że działki oznaczone symbolem 2 MN DG są działkami budowlanymi z dostępem do drogi publicznej od strony ul. [...] i możliwością ich zabudowy również od strony zaplecza. W ocenie skarżącego zapis § 17 ust. 1 i 2 oraz § 34 planu nie dowodzi że zezwolenie na lokalizację zjazdu na terenie oznaczonym symbolem 2 MN DG jest niedopuszczalne. Zwrócono uwagę także na brak możliwości wybudowania projektowanej drogi 8 KDw, jak również na to że organ wydał decyzję z naruszeniem art. 7 kpa gdyż wadliwie ustalił stan faktyczny oraz nie uwzględnił słusznego interesu strony standardowo oceniając możliwości zlokalizowania zjazdu z powołaniem się na bezpieczeństwo ruchu. Nie przeprowadził jednak wizji w terenie ( z udziałem wnioskującego o zjazd) a nadto nie dokonał oględzin działki w celu bezpośredniego zapoznania się z jej usytuowaniem. Zdaniem skarżącego działka o numerze [...] położona jest na terenie wiejskim i wbrew twierdzeniom organu panuje na niej stosunkowo niewielki ruch. To, że tak istotnie jest wynika z danych generalnego pomiaru ruchu z roku 2005 r. Odnosząc się do tego, iż droga oznaczona symbolem 8 KDw nie może powstać autor skargi dodatkowo przywołał treść pisma z dnia 28 września 2009 r., którego autorem jest Wójt Gminy [...]. Wskazał także, że zaskarżona decyzja nie tylko ogranicza jego prawo własności do działki oznaczonej numerem [...] ale wręcz tego prawa go pozbawia. Z treści skargi wynika, iż skarżący domaga się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesienie skargi pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak również decyzji utrzymanej nią w mocy. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił sprawy w sposób należyty pozwalający na jej ostateczne rozstrzygnięcie, tym samym naruszył wymagania stawiane przez przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa. Za bezpodstawne a zatem w realiach przedmiotowej sprawy nieuprawnione uznać należy te twierdzenia organu, które stały się podstawą podjętych rozstrzygnięć, a które kategorycznie wskazują jakoby z planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] ( Dz. Urz. woj. [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], poz. [...]) wynikało, iż wyklucza ona w sposób kategoryczny i wyraźny możliwość lokalizacji zjazdu w miejscu postulowanym przez skarżącego. Takiej tezy nie da się wyprowadzić nie tylko z żadnego z przepisów ww. uchwały przywołanych przez organ ale i z innych ( pozostałych) jej przepisów poddanych przez sąd analizie i wykładni z urzędu. Można z nich co najwyżej wnioskować, iż prawodawca miejscowy postuluje ograniczenie do minimum liczby zjazdów z drogi krajowej nr [...] (§ 30 ust. 2 pkt 1 lit. c), oraz zapewnienie dojazdu do projektowanych terenów budowlanych poprzez drogi wewnętrzne (§ 34 ust. 1 pkt 2 lit. d). W żadnym razie nie ustanawia jednak jakichkolwiek zakazów w tym względzie. Zwraca na to uwagę także i organ czemu daje wyraz w stosownym fragmencie uzasadnienia odpowiedzi na skargę ( zob. k 4 odpowiedzi na skargę) Powyższe ma istotne znaczenie zważywszy na to, iż organ wskazuje na obsługę komunikacyjną działki skarżącego nr [...] z wykorzystaniem drogi wewnętrznej 8 KDw. Z materiałów postępowania administracyjnego nie wynika jednak aby droga ta faktycznie istniała i aby jej powstanie było w jakiejkolwiek realnej perspektywie czasu w ogóle możliwe. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r., na które skarżący powoływał się już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do którego organ w ogóle się nie odniósł. Wynika z niego że drogi oznaczonej w miejscowym planie symbolem 8 KDw nie można potraktować jako drogi publicznej. Oznacza to że nie jest możliwe przejęcie jej w trybie wywłaszczenia. Ponadto jej budowa nie jest możliwa bez zgody właścicieli działek gruntu przez które przebiega. Co jednak najważniejsze autor pisma stwierdził, że gmina nie planuje jej realizacji. Zdaniem Sądu powyższa okoliczność nie może być obojętna dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Jak się bowiem okazuje możliwość skomunikowania działki nr [...] z drogą nr [...] za pośrednictwem drogi 8 KDw ma charakter bardziej teoretyczny niż rzeczywisty zważywszy na to, iż droga ta (KDw) nie stanowi inwestycji celu publicznego. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe uwarunkowania. Rozważy również potrzebę dokonania wizji w terenie oraz oceny danych dotyczących natężenia ruchu na drodze nr [...] w rejonie działki skarżącego na które skarżący powoływał się w skardze. Odniesie się również do wyrażonych przez skarżącego w tej materii wniosków. Artykuł 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 – tekst jedn.) stanowi że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zarządca drogi może ( a więc nie musi) odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Podobną konstrukcję ma § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Wynika z niego że usytuowanie zjazdów na drodze klasy głównej ruchu przyspieszonego ( GP) jest dopuszczalne wyjątkowo ( co oznacza, że nie jest wykluczone) gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D ( dojazdowej) lub L ( lokalnej) do obsługi przyległych nieruchomości. Zważywszy na treść przytoczonych wyżej regulacji ( w tym także planu miejscowego) oraz racje i argumenty jakie przedstawia strona skarżąca organ rozważy czy lokalizacja zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] jest w realiach sprawy niniejszej możliwa i uzasadniona. Należy przy tym pamiętać że rozstrzygnięcie którego podstawa są ww. przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia wykonawczego oparte jest wprawdzie na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego jednak nie oznacza to dowolności i automatycznego prymatu interesu społecznego nad indywidualnym w każdej sytuacji faktyczno – prawnej. Podstawą wyroku Sądu jest przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.