VII SA/Wa 313/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia z dnia [...]września 2011 r. znak [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia [...]maja 2011 r. - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnego Architekta [...] z dnia [...] r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu [...] z dnia [...] r. nr [...], nakazującą rozbiórkę przybudówki o konstrukcji drewniano-murowanej, dobudowanej do lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. P. w [...], w terminie do końca kwietnia 1986 r. J. P. złożył w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. W jego uzasadnieniu wskazał, że wyrokiem z dnia 14.01.1987 r. sygn. akt IV SA 671/86 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę J. P[...] na ww. decyzję Naczelnego Architekta [...] z dnia [...] r. nr [...]. Organ wskazał, że w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt. I OSP 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, że w przypadku oddalenia przez sąd administracyjny skargi na rozstrzygnięcie niedopuszczalnym jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tegoż rozstrzygnięcia i podważanie ustaleń dokonanych przez sąd. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny z urzędu brał pod uwagę, czy nie jest ona dotknięta wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Sąd oddalił skargę na ww. rozstrzygnięcie, więc tym samym uznał, iż nie jest ono dotknięte tego rodzaju wadą. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy przyczyny wadliwości były zbadane przez Sąd. Przeciwna teza naruszałaby zasadę związania organów oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ podał, że związanie prawomocnym orzeczeniem sądu, o jakim mowa w art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczy każdego nowego postępowania, prowadzonego w zakresie danej sprawy. Ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. W ocenie organu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ zauważył, że powyższe należy także odnieść do wyroków wydanych przed 01.01.2004 r., albowiem stosownie do treści art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Reasumując organ stwierdził, że po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem sąd oddalił skargę na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję Naczelnego Architekta [...] z dnia [...]. nr [...], organ był zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł J.P. W uzasadnieniu skargi podniósł, że kwestionowane postanowienie nie uwzględnia słusznego interesu skarżącego. Zauważył, iż brak jest możliwości zaskarżenia wyroku, który przed laty zapadł w sprawie, dlatego konieczne jest wznowienie postępowania. Skarżący podkreślił, że decyzja nakazująca rozbiórkę werandy przez lata nie była wykonywana, a przez ten czas przedmiotowa weranda stała się istotną częścią zajmowanego przez skarżącego lokalu. Dodał także, iż nie ma możliwości zalegalizowania werandy, gdyż udziały w kamienicy zostały oddane spadkobierczyni dawnych właścicieli, na rzecz której zostało ustanowione użytkowanie wieczyste gruntu przylegającego do gruntu pod kamienicą przy ul. P. [...]. Zdaniem skarżącego, jedyną możliwością jest uchylenie ww. decyzji, podjętej na podstawie błędnych ustaleń faktycznych, iż w trakcie budowy werandy skarżący naruszył wcześniej zaakceptowany plan budowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zatem miejsce wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z dnia 14 stycznia 1987 r. sygn. akt IV SA 671/86 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę J. P. na decyzję Naczelnego Architekta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu [...] z dnia [...]lutego 1986 r. nr [...], nakazującą rozbiórkę przybudówki o konstrukcji drewniano-murowanej, dobudowanej do lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. P. w [...], w terminie do końca kwietnia 1986 r. Decyzji kontrolowanej w powyższym postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez skarżącego w przedmiotowej sprawie. Zauważyć należy, że stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż sąd oddala skargę, jeżeli kontrolowane rozstrzygnięcie nie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 p.p.s.a. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest zatem ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny nie był prawnie wadliwy pod względem kryteriów zgodności z prawem określonych w cytowanym przepisie. Prawomocne oddalenie skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji publicznej możliwość stwierdzenia nieważności kontrolowanego już aktu. Sąd administracyjny nie jest bowiem związany granicami skargi i ma obowiązek zbadania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie, oddalenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki świadczy o tym, że decyzja ta jest prawidłowa, a w szczególności, że nie zawiera wady powodującej jej nieważność. Podmioty wymienione w art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są związane treścią orzeczenia, co skutkuje koniecznością uwzględnienia prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach i gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 468/07, Lex nr 505294). Sformułowany we wskazanym powyżej przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego wyłącza możliwość uruchomienia postępowania przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w takim postępowaniu zapaść inna decyzja, niż zgodna z wyrokiem sądu administracyjnego. Przepis art. 170 p.p.s.a. wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Skoro sąd oddalił skargę na daną decyzję, to ponowne orzekanie o prawidłowości takiej decyzji stanowiłoby naruszenie cytowanego przepisu. W sytuacji gdy decyzja była poddana ocenie sądu, który orzekł, że nie narusza ona prawa, przyjąć trzeba, że decyzja ta nie zawiera żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny z urzędu poddaje kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne także w zakresie ewentualnych przesłanek mogących skutkować jego nieważnością. Zatem, wyrok sądu administracyjnego prawomocnie oddalający skargę zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli. Powyższe rozważania należy w pełni odnieść do niniejszej sprawy, gdyż stosownie do treści art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu w sytuacji, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną już przez sąd administracyjny, stanowi przesłankę o charakterze przedmiotowym odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (w obecnym stanie prawnym – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę była poddana weryfikacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie, niedopuszczalnym byłoby prowadzenie przez organ administracyjnej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd skargę oddalił.