VII SA/Wa 314/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz J. P. kwotę 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska postanowieniem z [...] listopada 2018 r., [...], utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego (Dyrektor) z [...] lipca 2018 r. [...] o odmowie wszczęcia - na wniosek J. P. - postępowania w sprawie uzgodnienia robót budowlanych wykonanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w P., gm. [...] na obszarze [...] Parku Narodowego. Organ wskazał, że postanowieniem z [...] grudnia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał – w postępowaniu legalizacyjnym –ww. roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedstawienia wymaganej dokumentacji. Pismem z [...] czerwca 2018 r. skarżący wniósł o uzgodnienie ww. robót w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl § 20 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2004 r. - w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr [...] poz. [...]. ze zm. - dalej plan). Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. organ odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na nieuzupełnienie wniosku i brak przymiotu strony wnioskodawcy. Minister nie podzielił powyższego stanowiska, wskazując na brak podstawy prawnej do wszczęcia postępowania uzgodnieniowego. Organ zwrócił uwagę na różnicę pomiędzy uzgodnieniem z art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a uzgodnieniem warunków zagospodarowania określonych w planie. Odnoszą się one bowiem do innych postępowań, a więc nie są tożsame. Wymóg Prawa budowlanego ma charakter generalny i jest niezależny od organu gminy kreującego warunki zagospodarowania przestrzennego w planie. Plan nie wskazuje formy i trybu uzgodnienia. Dyrektor nie bierze udziału w uzgadnianiu projektu budowlanego, o jakim mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Minister nie podzielił też stanowiska, że uzgodnienie powinno nastąpić w formie postanowienia w oparciu o art. 106 k.p.a., gdyż obowiązek ten wynika z aktu prawa miejscowego. Dalej podkreślił, że nie rozsądza o sposobie uzyskania uzgodnienia, stwierdzając, że jest ono niezbędne dla przeprowadzenia legalizacji. Skargę na to postanowienie złożył J. P. zarzucając naruszenie: 1) art. 61a § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji wydanego z naruszeniem prawa; 2) art. 7 oraz 77 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, tj. pominięcie, iż skarżący jako strona postępowania legalizacyjnego został wezwany do uzyskania uzgodnienia postanowieniem PINB z [...] maja 2012 r; 3) art. 28 oraz art. 61a § 1 i 2 kpa w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu uzgodnienia pomimo, iż został wezwany do jego uzyskania ww. postanowieniem; 4) § 20 planu i art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody poprzez odmowę uzgodnienia w postępowaniu legalizacyjnym, czego wymagają zapisy planu; 5) art. 11 kpa art. 61a § 1 kpa oraz art. 104 § 1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania pomimo, iż w oparciu o art. art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz § 20 MPZP skarżący, jako inwestor był wezwany do uzyskania uzgodnienia; 6) art. 107 § 3 kpa poprzez wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie postanowienia, w którym jednocześnie wskazuje się na brak podstaw prawnych do rozpatrzenia podania, a z drugiej nie przesądza o trybie uzyskania uzgodnienia z § 20 MPZP i stwierdza, że jest ono niezbędne dla przeprowadzenia legalizacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obowiązkiem sądu administracyjnego było zbadanie legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd uchyla zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, naruszenie przepisów dające podstawę do jego wznowienia bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U.2018.1302 z e zm. - dalej p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżonym postanowieniem Minister Środowiska zaakceptował zastosowany przez Dyrektora [...] Parku Narodowego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 61 a k.p.a., choć nie zgodził się z jego uzasadnieniem. Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] czerwca 2018 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora [...] Parku Narodowego o uzgodnienie wykonanych robót budowlanych, w związku z wymogiem określonym w § 20 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr [...] poz. [...] - dalej plan), to jest każdorazowego uzgadniania z Dyrektorem Parku sposobu zagospodarowania nieruchomości gruntowych, m.in. na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w P.. W podstawie prawnej skarżący wskazał tryb określony w art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Do przedstawienia pozytywnego uzgodnienia został bowiem zobowiązany postanowieniem PINB w [...] z [...] maja 2012r. w toczącym się postepowaniu legalizacyjnym. W tym miejscu wyjaśnić zatem trzeba, że wskazany przez skarżącego tryb uzgodnieniowy ma zastosowanie do oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę tylko wówczas, gdy ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia tej decyzji z innym wyspecjalizowanym organem. W sytuacji określonej w art. 106 k.p.a. występują zatem wyłącznie dwa organy współdziałające, z których jeden jest organem rozstrzygającym sprawę administracyjną w drodze decyzji, drugi zaś organem, od którego powyższy organ jest obowiązany uzyskać stanowisko w sprawie. Użyte sformułowanie "inny organ" nie oznacza tylko organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., ale każdy organ, który na mocy przepisów prawa materialnego jest obowiązany na żądanie organu prowadzącego postępowanie zająć stanowisko w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania. Natomiast zwrot "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym tzn. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, a organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Innymi słowy art. 106 § 1 k.p.a. ma zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy zajęcie stanowiska przez inny organ następuje na wezwanie organu, który załatwia sprawę administracyjną (art. 106 § 2 k.p.a.). Wezwanie innego organu do zajęcia stanowiska ma postać postanowienia, na które nie służy zażalenie i rodzi obowiązek zawiadomienia strony postępowania (w sprawie głównej) o tym, że organ zwrócił się do "innego organu" o zajęcie stanowiska. Wbrew stanowisku skarżącego taka sytuacja nie miała jednak miejsca w kontrolowanej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Minister Środowiska, wskazując na brak tożsamości pomiędzy uzgodnieniem dokonywanym na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a uzgodnieniem warunków zagospodarowania terenu określonych w zapisach aktu prawa miejscowego (§ 20 planu). W konsekwencji, skoro co do omawianego uzgodnienia wynikającego z zapisów planu, ani ustawodawca - w k.p.a. i w ustawie Prawo budowlane - ani prawodawca miejscowy nie określili trybu, w jakim winno być udzielone przedmiotowe uzgodnienie, to nie było również podstaw do zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie, a więc wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przytoczonym przepisie zawarto zatem dwie autonomiczne przesłanki wydania postanowienia, to jest: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną w sprawie (wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i okoliczność ta jest oczywista) oraz istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W drugiej ze wskazanych przesłanek "uzasadnione przyczyny" nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie. Niemniej chodzi o kwestie, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się w szczególności na sytuacje, w których: sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ze względu na oczywisty brak podstaw prawnych do wydania takiego aktu; wniosek jest bezprzedmiotowy; toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo już w niej wydano rozstrzygnięcie; strona żąda wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu albo wznowienia postępowania w sytuacji, uprzedniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję mającą stanowić przedmiot postępowania nadzwyczajnego; strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, na podstawie tych samych wad, które były objęte zakresem orzekania sądu administracyjnego. Tym samym – w ocenie Sądu - na podstawie omawianego przepisu (art. 61 a § 1 k.p.a.) nie można rozstrzygać w zakresie żądania, które dotyczy stanowiska organu opartego na przepisie prawa miejscowego i z uwagi na brak określenia w przepisach prawa trybu postępowania oraz formy tego stanowiska, nie uruchamia postępowania administracyjnego, co oznacza, że winno być załatwione przez Dyrektora Parku w formie pisma. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.