VII SA/Wa 315/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2005 r. sprawy ze skargi M L na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2005 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego skargę oddala. Decyzją z dnia (...) grudnia 2004 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) września 2004 r., nakazującej T K doprowadzić budynek gospodarczo-garażowy, usytuowany przy ul. (...) w (...), do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż na wniosek T K wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2004 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia (...) lipca 1994 r., nakazano inwestorowi doprowadzić budynek gospodarczo-garażowy do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie na własny koszt rozbiórki. W ocenie organu decyzja ta dotknięta jest wada określona w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, gdyż jest niewykonalna już w dniu wydania i jej niewykonalność ma trwały charakter. Wykonanie decyzji może bowiem stworzyć zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, a nawet spowodować katastrofę budowlaną. Analizując akta prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) postępowania administracyjnego organ nadzoru stwierdził nadto, iż w sprawie nie dokonano wszechstronnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych. Nie ustalono czy inwestor wybudował nowy obiekt, czy tylko dokonał remontu istniejącego obiektu. Z oświadczeń inwestora wynika, że wykonał remont obiektu, który istnieje na jego działce od ok. 80 lat. Natomiast sąsiadka inwestora M L wskazywała, że obiekt w całości powstał w 2003 r., na potwierdzenie czego załączyła mapę ewidencyjną, wydaną przez Starostwo Powiatowe w dniu (...).06.2004 r., na której nie jest naniesiony sporny obiekt. Dodatkowo organ wskazał, iż kontrolowana decyzja w swojej osnowie wymienia działkę nr (...), natomiast w uzasadnieniu działkę nr (...). Odwołanie od tej decyzji wniosła M L. Zdaniem skarżącej sąsiad nie dokonał żadnego remontu istniejącego starego obiektu, bo takiego w ogóle na jego działce nie było. Obie działki oddzielał stary, szczątkowy "ogniomur" długości ok. 3,80m i wys. 2m. Sąsiad wydłużył ten mur do 6m i podwyższył pierwotnie do wys. 2,20m, a następnie do 4,15m. Następnie na swojej działce wybudował drugą równoległą ścianę w odległości 3,40m. wykonał drewniany strop, założył drzwi garażowe oraz zadaszenie. W ten sposób powstał nowy budynek garażowo-gospodarczy. W czasie wizji inwestor przyznał, iż nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgody konserwatora zabytków, która jest niezbędna, gdyż cała ul. (...) objęta jest ochroną konserwatorską. Budynek ten, zdaniem skarżącej, powinien zostać rozebrany, gdyż jest wybudowany w granicy bez jej zgody i ogranicza dopływ światła do jej pomieszczeń mieszkalnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia (...) stycznia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ odwoławczy uznał, iż kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2004 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z organem I instancji w przedmiocie niewykonalności decyzji, gdyż rozbiórka wykonanych samowolnie robót budowlanych jest możliwa z punktu widzenia wiedzy technicznej. Przy wydawaniu tej decyzji doszło natomiast do rażącego naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 Prawa Budowlanego oraz art. 7 i 77 kpa. Podobnie jak organ I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał wyczerpujących i spójnych ustaleń stanu faktycznego, dotyczącego zakresu wykonanych robót budowlanych. Z przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dwukrotnych oględzin wynika, że inwestor wykonał roboty remontowe w istniejącym budynku gospodarczym. Tymczasem zdaniem skarżącej inwestor wybudował nowy obiekt. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił tych rozbieżności. Organ także z naruszeniem art. 51 ust. 1 Prawa Budowlanego nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie możliwości zalegalizowania zaistniałej samowoli budowlanej, stosując najbardziej restrykcyjny środek w postaci nakazania rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M L. Skarżąca powtórzyła swoją argumentację przedstawioną we wniesionym odwołaniu od decyzji I instancji. Dodatkowo podniosła, iż kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oparta została na błędnych ustaleniach organu, który wbrew oczywisty faktom stwierdził, że T K wykonał roboty remontowo-budowlane w istniejącym budynku, a nie wybudował go od podstaw. Zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie w sposób niekompetentny i mało wnikliwy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M L nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oceniając zaskarżoną decyzję w tym aspekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, którego zakres precyzyjnie określa art. 156 § 1 kpa. Organ administracyjny wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której jednak nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją, lecz bada, czy zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji z art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) września 2004 r., którą nakazano inwestorowi T K, po uprzednim wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych, m.in.: - "doprowadzić budynek gospodarczo-garażowy do stanu poprzedniego; - rozbiórkę dokonać na własny koszt i we własnym zakresie". Zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który był podstawą wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...), organ może nakazać: – zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź – rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź – doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Taka redakcja przepisu wskazuje, iż wydając decyzję na jego podstawie organ musi określić w jakim zakresie ma być wykonana orzeczona rozbiórka lub w jaki sposób należy doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego. Kontrolowaną decyzją nakazano doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego i jednocześnie wykonanie rozbiórki. Organ, wbrew wymogom zawartym w cytowanym przepisie, nie określił w jakim zakresie ma być wykonana rozbiórka, czy ma objąć cały obiekt budowlany, czy tylko jego część. Nie ustalił także, jaki zakres robót budowlanych został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę, co oznacza, że nakaz doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego jest niewykonalny. Trafnie to zauważył (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując, iż kontrolowana decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Niewykonalność decyzji nie wynika jednak z tego, że jej wykonanie może "... stworzyć zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, a nawet spowodować katastrofę budowlaną", jak to określił organ I instancji. Niewykonalność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2004 r. ma charakter niewykonalności faktycznej, co w konsekwencji oznaczać może niemożliwość jej wykonania bądź wyegzekwowania. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) wskazać należy, iż zarzut ten co prawda nie może być rozpatrywany w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym bada się wyłącznie czy weryfikowana decyzja nie jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa, to jednak nie sposób nie zauważyć, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenie, czy inwestor T K wybudował nowy obiekt budowlany, wykorzystując jedynie fragment starego "ogniomuru", jak konsekwentnie twierdzi skarżąca, czy też dokonał remontu istniejącego obiektu budowlanego. Jest to o tyle istotne, że ustalenie rodzaju i zakresu wykonanych samowolnie robót budowlanych pozwoli organowi na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa. Art. 7 kpa konstytuuje zasadę prawdy obiektywnej, która jest rozwinięta w art. 77 kpa. Przepisy te zobowiązują organy administracji publicznej do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób ustalić rzeczywisty stan sprawy i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Natomiast o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.09.2003 r., sygn. akt IV SA 1282/02, nie publ.). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił.