VII SA/Wa 315/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. M. i F. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. M. i F. M. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził z urzędu nieważność decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2000 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. w przedmiocie udzielenia F. i K. małż. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, prowadzonych przy budowie budynku mieszkalno-gospodarczego na działkach ozn. nr ewid. [...] i [...] we wsi D. gm. W. wraz z nałożonym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu po zakończeniu budowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia [...] września 2000 r. została wydana z naruszeniem art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Decyzja o wznowieniu robót zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, dlatego też konieczne jest uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę przed wydaniem decyzji o wznowieniu robót. Bezsporne jest, że decyzja z dnia [...] września 2000 r. jest drugą decyzją w tej samej sprawie, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Dotknięta jest ona bowiem wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Niezależnie od powyższego, kolejną przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2000 r. jest nałożony nieprawidłowo obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy taki obowiązek wynikał wprost z przepisu art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. i F. małż. M. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że decyzja w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i decyzja udzielająca pozwolenia na wznowienie robót nie są tożsame, więc nie ma podstaw do zastosowania art. 153 § 2 pkt 3 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. wydał decyzję dotyczącą sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący K. i F. małż. M. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc naruszenie przez organy obu instancji art. 156 § 2 pkt 3 kpa, a także art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa i 11 kpa, poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Skarżący wskazali, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót zostały wydane przy innym stanie faktycznym i prawnym, a więc nie zachodzi tu tożsamość przedmiotu, podstawy faktycznej i treści żądania, będąca przesłanką res indicata. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Postępowania administracyjne prowadzone są w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej orzeka jako organ kasacyjny. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta jest decyzja, której celem była kontrola decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym. Skarga została uwzględniona, ponieważ organy obu instancji dokonały obrazy prawa poprzez wadliwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Należy się zgodzić z zarzutami skargi, że art. 156 § 1 pkt 3 kpa może mieć zastosowanie tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie wydanymi decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. W tym przypadku decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego i decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót oparte są na odmiennych stanach faktycznych sprawy i zostały wydane na podstawie innych przepisów prawa materialnego, nie można uznać, że rozstrzygają tę samą sprawę. Decyzja z dnia [...] września 2000 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1a i art. 59 ustawy Prawo budowlane. Decyzją tą organ nadzoru budowlanego pozwolił na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2000 r., wydanym w związku ze stwierdzeniem, że budowa budynku realizowana jest w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie organ nadzoru nałożył na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. Inwestor wykonał obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej i technicznej wraz z projektem zakończenia budowy oraz przedłożył protokół odbioru przewodów dymowych i wentylacyjnych. Wykonanie nałożonych obowiązków jest przesłanką zastosowania art. 51 ust. 1a, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót, co też organ uczynił wydając decyzję z dnia [...] września 2000 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 36a ust. 1 istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (w tym wypadku stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].01.1998 r.) jest dopuszczane jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Gdy natomiast decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie została wydana konieczne było uruchomienie trybu z art. 50 i 51 Prawa budowlanego zmierzającego do doprowadzenia wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu [...].09.2000 r. wznowienie budowy w przypadkach określonych w art. 36a ust. 2 może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Wyraźnie alternatywne brzmienie przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku, gdy została wydana decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót nie jest konieczne uzyskanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego (który to przepis został dodany przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22.08.1997 r. zmieniającej Prawo budowane z dniem 24.12.1997 r.) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1998 r. została uchylona decyzją Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] maja 2001 r. Powyżej przedstawione postępowanie administracyjne było prowadzone w ramach przepisów prawa budowlanego przy uwzględnieniu różnych faz procesu budowlanego i różnych stanów faktycznych. Stąd wniosek organów obu instancji o tożsamości decyzji o pozwoleniu na budowę i o pozwoleniu na wznowienie robót należy uznać za błędny. Okoliczność, że z uwagi na brzmienie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót jest wystarczająca, a więc niejako zastępuje nową decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że poprzednia decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi dla decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót res indicata. Nie można się więc zgodzić z organem I instancji, że decyzja z dnia [...] września 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a (po wykonaniu czynności nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2) nie stoi na przeszkodzie do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1998 r. przez właściwy organ. Wprawdzie na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wznowienie budowy po wykonaniu robót mających na celu doprowadzenie budowli do stanu zgodnego z prawem może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót (które zastepuje w tym przypadku nową decyzję o pozwoleniu na budowę) nie można jednak uznać, jak to uczyniły organy, że decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót są tożsame. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] października 2005 r. przywołał jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W uzasadnieniu podniósł jednak, że kolejną przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2000 r. jest nałożony nieprawidłowo obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu w sytuacji, gdy obowiązek taki wynikał wprost z przepisu art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, jednak gdyby nawet przyjąć, że sytuacja taka miała miejsce w tym przypadku uzasadniałoby to orzeczenie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].09.2000 r. jedynie w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a nie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji badanej w całości. Z powyższych względów wobec stwierdzenia naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.