VII SA/Wa 315/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. J. A. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako "organ", "GINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A. N. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia na wniosek A. N. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na przebudowę ul. [...] w P. na działkach nr [...],[...],[...],[...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyła A. N., która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższej decyzji. Skarżąca wskazała m.in. na celowe pominięcie na każdym etapie przygotowania i wykonywania spornej inwestycji faktu istnienia przejścia (furtki) do posesji skarżącej oraz nieuzasadnione usunięcie istniejącej zieleni chroniącej posesję skarżącej. Skarżąca wniosła o natychmiastowe wstrzymanie budowy. Pismem z dnia 5 sierpnia 2014r. organ nadzoru budowlanego wezwał A. N. do wykazania interesu prawnego do występowania w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], w szczególności o przesłanie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości inwestycyjnej lub innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi na powyższe, przy piśmie z dnia 29 sierpnia 2014r., pełnomocnik A. N. przesłał odpis z księgi wieczystej, z którego wynika, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] z uwagi na fakt, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania. Zdaniem organu I instancji stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę była tylko Gmina [...] jako inwestor i właściciel terenu, zaś argumenty podniesione przez A. N. świadczą, że ma ona jedynie interes faktyczny, którego ochrony może domagać się na drodze cywilnej, nie zaś interes prawny podlegający ochronie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. N.. W zażaleniu wskazano m.in., że projekt przebudowy ulicy uprzywilejowuje nieruchomość [...] oraz połączone z nią nieruchomości [...] i [...]. Obciąża jednocześnie w sposób nieproporcjonalny nieruchomość skarżącej jednocześnie pozbawiając ją lub znaczenie ograniczając w możliwości korzystania z drogi. W zażaleniu wskazano ponadto, że projektowana inwestycja powinna zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności zapewnić dostęp do drogi publicznej, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że sporna inwestycja obejmuje przebudowę ul. [...] w P. na działkach nr [...],[...],[...],[...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...]stanowiącą część przebudowywanej ulicy [...]. Droga znajduje się w odległości ok. 2,5 m - jest oddzielona pasem zieleni o szerokości 2.5 cm (wyodrębnionym z działki [...]). Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że usytuowanie projektowanej inwestycji względem działki nr [...] nie będzie oddziaływać na wskazaną nieruchomość, w szczególności nie ograniczy sposobu jej zagospodarowania. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem inwestycji jest przebudowa już istniejącej drogi, a z projektu budowlanego nie wynika, aby w związku z planowanymi pracami miało dojść do przesunięcie zewnętrznej krawędzi jezdni. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro w związku z przebudową drogi nie dojdzie do zmiany jej parametrów (jej usytuowanie pozostanie bez zmian), to brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na przebudowę wpłynie na ograniczenie, co do możliwości sytuowania obiektów na działce nr [...]. Organ II instancji wskazał również, że zasady zagospodarowania dróg dojazdowych, do których zalicza się ul. [...], zostały uregulowane w § 44 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta w [...] z dnia [...]maja 2006r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]z 2006r., Nr [...]. poz. [...]), zgodnie z którym ustala się minimalną odległość linii zabudowy od krawędzi jezdni — zgodnie wyznaczonymi na rysunku planu liniami zabudowy. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, ewentualne ograniczenie (polegające na określeniu minimalnej odległości) wynika z treści miejscowego planu, a nie z realizacji inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał ponadto, że pismami z dnia 24 października 2014r. wystąpił do Urzędu Miasta [...] o udzielenie informacji, czy istnieje prawnie uregulowany zjazd z ulicy [...]na działkę nr [...]na odcinku ul. [...]objętym przebudową wynikającą z decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] września 2013r.. Nr [...]. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 21 listopada 2014r., Urząd Miasta [...] poinformował, że dla przedmiotowej działki nigdy nie została wydana decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ul. [...], oraz że przedmiotowa działka posiada istniejący zjazd z drogi publicznej ul. [...], natomiast z ul. [...]posiada jedynie dostęp do drogi publicznej. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, skoro działka nr [...] nie posiada prawnie uregulowanego zjazdu z ul. [...], to jej właściciel nie może wywodzić interesu prawnego do kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013r., Nr [...], nakładającego na zarządcę drogi obowiązek przebudowy zjazdu w przypadku przebudowy drogi. Organ II instancji zwrócił jednocześnie uwagę, że sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną, nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skarżąca nie wskazała, jakie ograniczenia czy uciążliwości dla jej działki powoduje przedmiotowa inwestycja. Skargę na powyższe postanowienie złożyła A. N. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W piśmie z dnia 20 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił skarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym niewyjaśnienie, czy przedmiotem inwestycji w zakresie odcinka przylegającego do nieruchomości skarżącej jest przebudowa istniejącej drogi, czy budowa drogi; - art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego Urząd Miejski przez tak długi czas nie kwestionował w sposób zgodny z prawem legalności istnienia utwardzonego, wykonanego w ramach 1-szego odcinka budowy ul. [...]w latach ok. 1989/90 zjazdu z nieruchomości A. N., a także furtki stanowiącej od dziesięcioleci główne wyjście z posesji; - art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez odmówienie przyznania A. N. przymiotu strony w sytuacji, gdy uniemożliwienie /utrudnienie/ wprowadzenie niebezpieczeństwa w wychodzeniu z posesji z istniejącej furtki bezpośrednio godzi w interes prawny i faktyczny skarżącej. Stanowi również ograniczenie dotychczasowego wykorzystania jej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad uzasadniających jego uchylenie, skarga zaś podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia na wniosek A. N. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn"., nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Mogą się też zdarzyć sytuacje, kiedy z żądaniem prowadzenia postępowania wystąpi podmiot, który nie ma w tym własnego interesu prawnego i na taki interes prawny się nie powołuje, lecz wskazuje wyraźnie na posiadany interes faktyczny. W takich i tym podobnych przypadkach trzeba będzie stwierdzić, że wnoszący żądanie nie ma legitymacji procesowej, która dawałaby mu prawo do skutecznego złożenia wniosku. Do takiej właśnie sytuacji ma zastosowanie nowa regulacja art. 61 a k.p.a. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji nie naruszają przepisów prawa, a dokonaną przez organy ocenę przymiotu strony skarżącej należy uznać za prawidłową. Jak zostało to wyżej przedstawione , skarżąca wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...]pozwolenia na przebudowę ul. [...] w P. na działkach nr [...],[...],[...],[...]. Skarżąca A. N. jest współwłaścicielką działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującą z fragmentem przebudowywanej ul [...] ( dz. Nr ew. [...]). Jednak jak wynika z przedłożonej do pozwolenia na budowę ,zatwierdzonej mapy do celu projektowych, nieruchomość skarżącej nie posiada prawnie uregulowanego zjazdu na ul. [...]natomiast przedmiotowa działka posiada istniejący zjazd z drogi publicznej ul. [...]. Powyższy stan prawny potwierdza także pismo z dnia 21 listopada 2014r., Urzędu Miasta [...], wskazujący na brak legalnego zjazdu z działki nr [...] na ul. [...]. Wbrew twierdzeniom skargi bez znaczenia pozostaje w sprawie okoliczność , iż nikt nie kwestionował legalności istnienia utwardzonego, wykonanego w latach ok. [...] zjazdu z nieruchomości A. N. na ul. [...] , a także furtki stanowiącej od dziesięcioleci główne wyjście z posesji. Nawet jeśli twierdzenia skarżącej , kwestionowane przez organ oraz Urząd Miasta, okazałyby się prawdziwe, to przesądzają jedynie o posiadaniu interesu faktycznego w inicjowaniu postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z [...] września 2013r. ,a nie o posiadaniu wymaganego interesu prawnego. Należy także podkreślić, iż obszar oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego ustalony został jedynie na działkach należących do Gminy [...], w granicach pasa drogowego i pasa terenu wyznaczonego pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą z dnia [...]maja 2006r., Nr [...]. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko organów, iż skoro działka nr [...]nie posiada prawnie uregulowanego zjazdu z ul. [...], to jej właściciel nie może wywodzić interesu prawnego do kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] września 2013r., Nr [...], nakładającego na zarządcę drogi obowiązek przebudowy zjazdu w przypadku przebudowy drogi. Z tych względów za bezzasadne należy uznać zarzuty naruszenia zarówno art 7 i 77 kpa jak również art 28 Prawa budowlanego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w wyroku.