VII SA/Wa 3150/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Nina Beczek (spr.), , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. G., E. G., J. G., W. G., T. G., M. D., K. G. i M. G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 września 2024 r. znak: DLI-I.7621.30.2022.DM(DLI-IX) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 30 września 2024 r. znak: DLI-I.7621.30.2022.DM(DLI-IX), po rozpoznaniu wniosku P.G., E.G., J.G., W.G., T.G., M.D., K.G. i M.G. o stwierdzenie nieważności: - decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 11 sierpnia 2014 r. nr 11/ZRlD/2014 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] na odcinku od km 19+649 (od granicy województwa kujawsko-pomorskiego) do km 34+200 oraz od km 34+590,30 do km 35+290 wraz z przebudową mostu na rz. [...] w msc. [...]", - decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 25 sierpnia 2016 r. znak: DLI-III-ak/DOll-lll-ak/ll-js/jo/ak-772-91-831/14/16 uchylającej w części i odmawiającej wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w tym zakresie, uchylającej w części umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie, uchylającej w części orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymującej w mocy w pozostałej części ww. decyzję Kujawsko-Pomorskiego, w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb [...], gmina J., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 11 sierpnia 2014 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 25 sierpnia 2016 r., w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb [...], gmina J.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podał, że pismem z 3 października 2022 r. P.G., E.G., J.G., W.G., T.G., M.D., K.G. i M.G. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb [...], gmina J.. W uzasadnieniu wniosku skarżący przede wszystkim zarzucili naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazując m.in. na fakt pozbawienia ich wjazdu i wyjazdu z działek stanowiących ich współwłasność, co w ocenie wnioskodawców świadczy o wadliwości projektu budowy drogi. Ponadto wskazano, że wybudowany zjazd stwarza niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, co nie zostało uwzględnione przez inwestora. Skarżący stoją na stanowisku, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski winien był ustalić, w jaki sposób budowa pasa drogowego nadmiernie ingeruje w prawo własności skarżących. Zarzucono również brak poinformowania wnioskodawców o wszczęciu postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji drogowej, o czym dowiedzieli się dopiero na etapie postępowania z zakresu ustalania odszkodowania. Końcowo skarżący zarzucili Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu przyjęcie nieprawidłowego stanowiska, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła konieczność dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem skarżących przedmiotowa inwestycja drogowa kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Minister rozpatrując wniosek stwierdził, że decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb [...], gmina J., nie są obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, gdyż zarówno decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, jak i decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Wojewoda Kujawsko-Pomorski był bowiem właściwym organem dla wydania przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, natomiast Minister Infrastruktury i Budownictwa był wówczas właściwym organem do rozpatrzenia odwołań od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Organ odwoławczy nie stwierdził, ażeby powyższe zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego opiera się na prawidłowo wskazanych przepisach prawa materialnego wynikających z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa". W tej kwestii również rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Ponadto, obydwa rozstrzygnięcia nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, jak również nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jednocześnie Minister podkreślił, że zarówno decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, jak i decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie były niewykonalne w dniu ich wydania, jak również w razie ich wykonania nie wywołałyby czynu zagrożonego karą. W toku prowadzonego postępowania nie stwierdzono również, by badane decyzje zawierały wady powodujące ich nieważność z mocy prawa. W przedmiotowym wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący sformułowali zarzut wadliwości decyzji w zakresie działek nr [...] i [...], obręb [...], gmina J., które na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały przeznaczone pod rozbudowę drogi publicznej. W wyniku powyższego, zdaniem skarżących, uniemożliwiono im realizację prawa własności do powyższych działek poprzez brak zjazdu z przedmiotowej nieruchomości na drogę publiczną. Odnosząc się do opisanego przez skarżących zarzutu dotyczącego braku zaprojektowania na ich działki zjazdu indywidualnego, Minister wskazał, że inwestor w niniejszej sprawie nie miał obowiązku [zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 - obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji)] zaprojektowania zjazdu do tej działki. Minister wskazał, że art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nakłada na zarządcę drogi, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących, przy czym, przez zjazdy "dotychczas istniejące" należy rozumieć zjazdy istniejące w sensie prawnym, tj. formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. Minister wyjaśnił, że w odniesieniu do zjazdów, których budowy nie uzgodniono z właściwym zarządcą drogi, podobnie jak w sytuacji potrzeby utworzenia nowego zjazdu, konieczne jest zezwolenie na jego usytuowanie wydane przez właściwego zarządcę drogi, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W przypadku, gdy przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał zjazd na nieruchomość (w sensie prawnym), to inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości, jeśli zaś zjazdu w sensie prawnym nie było, to inicjatywa należy do właściciela nieruchomości. Skarżącym zatem zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem do zarządcy drogi o zezwolenie na lokalizację zjazdu na ww. działkę. Powyższe nie oznacza jednak, że ww. działka w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Z tego względu warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na działkę można dostać się z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka, itp. Minister zwrócił przy tym uwagę, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisów szczególnych specustawy drogowej (która ma ułatwić i przyspieszyć proces budowania w Polsce dróg publicznych), nie jest narzędziem do regulacji ewentualnych zaszłości związanych z np. dojazdem do działek. Uregulowanie takich kwestii musi być osiągane na podstawie innych przepisów, a nie w ramach postępowania toczącego się według specustawy drogowej, a tym bardziej nie w oparciu o tryby nadzwyczajne, jakim jest niniejsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Roszczenie skarżących o zapewnienie im zjazdu z rozbudowywanej drogi stanowi o posiadanym przez nich jedynie interesie faktycznym, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Również i sami skarżący nie wykazali, by ich działka była połączona z drogą publiczną za pomocą legalnie istniejącego zjazdu. Za takie dowody nie może zostać uznana dokumentacja zdjęciowa załączona do wniosku. Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów skarżących, Minister podał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego nie stwierdzono wystąpienia przesłanek wynikających z art. 156 § 1 kpa obligujących organ do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego posiada elementy przewidziane w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Zawiera bowiem wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Minister wyjaśnił, że w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organ zbadał jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy bowiem nie posiadają kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Organy administracji publicznej prowadzące takie postępowanie nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Ponadto ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia rozwiązań wariantowych, alternatywnych. Organ właściwy do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dokonuje jedynie sprawdzenia, czy wniosek spełnia ustawowe wymogi, czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i czy dotyczy dróg publicznych, a pozytywna ocena w tym zakresie nakłada obowiązek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Niedopuszczalna jest więc ocena racjonalności czy słuszności koncepcji, przedstawionej przez inwestora, skoro za rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym odpowiada projektant. Skoro zatem wniosek inwestora spełniał ustawowe wymogi Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie miał podstaw, by odmówić wydania decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Zdaniem Ministra, chybione są również twierdzenia skarżących, zdaniem których nieprawidłowe było przyjęcie przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego stanowiska, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 oraz art. 59 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), inwestor ma obowiązek dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się m.in. warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W myśl zaś art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji i jego ochronie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Minister przy tym podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. Jak wynika z treści decyzji z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] Burmistrz [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. A zatem zarówno Wojewoda Kujawsko-Pomorski, jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej związani byli ustaleniami decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i nie byli właściwi do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje bowiem organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Z powyższych względów zdaniem Ministra, w ramach niniejszego postępowania nie mogą zostać rozpoznane zarzuty skarżących dotyczące tego, że nieprawidłowo odstąpiono od oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego, gdyż właściwe do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są organy wskazane w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Organ odwoławczy jest natomiast zobowiązany do oceny decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, w tym zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska określonymi m.in. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynika to z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej badanie zgodności projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Po dokonaniu takiej kontroli, Minister Infrastruktury i Budownictwa nie dopatrzył się żadnych uchybień w tym zakresie. Tym samym zdaniem Rozwoju i Technologii, w sprawie nie doszło, wbrew argumentacji skarżących, do wydania decyzji bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Ministra, nie można podzielić również zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez jego zastosowanie i opatrzenie decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego rygorem natychmiastowej wykonalności. Przy ocenie zaistnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wystarczające jest samo wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie, że interes występuje, organ prowadzący postępowanie nie jest zatem zobowiązany do poddania uzasadnienia wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji szczegółowemu badaniu, mającemu na celu wykazanie, że tenże rygor w sposób niewątpliwy doprowadzi do założonego przez inwestora stanu rzeczy. Uzasadnienie przez inwestora wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności względami gospodarczymi i społecznymi stanowi, w ocenie Ministra, wystarczającą przesłankę do uwzględnienia tego wniosku przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego. Ponadto, jak wynika z przedłożonego materiału dowodowego, przedmiotowa droga poprawi układ komunikacyjny na terenie gminy J.. Tak opisany i zakładany cel realizowanej drogi może być uznany za interes społeczny i gospodarczy, a to przy pozostawieniu organom dużego marginesu władzy dyskrecjonalnej pozwala przyjąć, że w tym zakresie Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie naruszył granic uznania przy orzekaniu o natychmiastowej wykonalności decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Organ przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne na tle art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wyjaśnił, że poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak też usprawnienie transportu drogowego uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przy ocenie zaistnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wystarczające jest samo wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie, że interes taki występuje. Organ prowadzący postępowanie nie jest zatem zobowiązany do poddania uzasadnienia wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji szczegółowemu badaniu, mającemu na celu wykazanie, że tenże rygor w sposób niewątpliwy doprowadzi do założonego przez inwestora stanu rzeczy. Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru uznał, że okoliczności wskazane przez inwestora, wypełniają ustawowe przesłanki do nadania decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego rygoru natychmiastowej wykonalności, co tym samym czyni zarzut skarżących bezzasadnym. Minister odniósł się również do zarzutów dotyczących niedoręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i wskazał, że tak postawiony zarzut mógłby stanowić co najwyżej powód do wniesienia wniosku o wznowienie postepowania, nie zaś wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na niekonkurencyjność tych trybów nadzwyczajnych. Przesłanka wznowieniowa nie może jednocześnie stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego oparty jest zasadniczo na zasadzie niekonkurencyjności. Zastosowanie bowiem niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dodatkowo organ nadzoru wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zastępczą formą postępowania odwoławczego. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 kpa. Sprawa nie toczy się w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia (naruszenia prawa materialnego) bądź naruszenie innego typu, mogące mieć wpływ na wynik. Postępowanie nieważnościowe to jeden z trybów nadzwyczajnych, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Innymi słowy wszystkie inne uchybienia przepisów, czy to prawa materialnego, czy to prawa procesowego, które nie stanowią rażącego naruszenia prawa powinny być kwestionowane w zwyczajnym toku postępowania administracyjnego. Organ nadzoru wyjaśnił ponadto, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 31 ust 2a specustawy drogowej. Przepis ten został wprowadzony na skutek nowelizacji specustawy drogowej wprowadzonej przepisami ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 784). Natomiast w odniesieniu do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się przepisy w stanie prawym z dnia wydania decyzji administracyjnej. Oznacza to, że zakresem niniejszej analizy w zakresie poprawności wydania decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie mogły stanowić przepisy wprowadzone w 2021 r. Podsumowując powyższe, Minister stwierdził, że wbrew zarzutom wyrażonym we wniosku skarżących, decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, jak i decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb [...], gmina J., nie są obarczone wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 17 kpa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii wnieśli P.G., E.G., J.G., W.G., T.G., M.D., K.G. i M.G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze skarżący zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającym na nieuwzględnieniu istotnej w sprawie okoliczności, że decyzje ZRID I i ZRID II zostały wydane z pogwałceniem art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2024 r. poz. 1145), powoływanej dalej jako "ugn", w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tymi przepisami każda działka gruntu powstała w wyniku geodezyjnego podziału, musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Stanowi tak norma zakodowana w art. 93 ust. 3 ugn. Dostęp do drogi publicznej nie musi być tzw. "dostępem bezpośrednim". Dostęp do drogi publicznej może zostać zapewniony także jako tzw. "dostęp pośredni", wskazany na kilka sposobów w powołanym wyżej art. 93 ust. 3 ugn. Jednakże wówczas, zgodnie z treścią art. 99 ugn zatwierdzenie podziału może mieć jedynie charakter wyjątkowy. Powołany przepis art. 99 ugn stanowi bowiem, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych dziatek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Skarżący podali, że w przedmiotowej sprawie nie doszło wprawdzie do "zbywania działek", rozumianego dosłownie, a więc jako przeniesienia własności w drodze czynności prawnych. Doszło natomiast do przejścia prawa własności działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji ZRID I ex lege. Dotyczy to także działek stanowiących własność moich skarżących. Zdaniem skarżących, zgodnie z art. 99 ugn decyzja ZRID powinna była zostać wydana pod warunkiem - w odniesieniu do zatwierdzenia geodezyjnego podziału działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji ZRID I - że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione, a więc pod warunkiem ustanowienia służebności. Powyższy warunek nie został zachowany. W rezultacie tego nieruchomość stanowiąca własność skarżących została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Nieruchomość ta nie ma - tak, jak do momentu uostatecznienia się decyzji ZRID l, miała - bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; nie ma też zapewnionego dostępu pośredniego do drogi publicznej, jak wymaga tego przepis art. 99 ugn. Zdaniem skarżących, w kontekście przywołanych przepisów art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ugn nie ma żadnego znaczenia, czy przed uostatecznieniem się decyzji ZRID I ich nieruchomość miała dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem zjazdu legalnego, czy też nie. Znaczenie natomiast ma to, czy podział nieruchomości zatwierdzony decyzją ZRID I zapewnił, czy też nie zapewnił każdej z wydzielonych działek gruntu taki dostęp. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji ZRID II oraz stwierdzenie nieważności decyzji ZRID I, w części dotyczącej działek nr [...] i [...], a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżących oświadczył, że modyfikuje skargę w ten sposób, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji zrid w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Nadto oświadczył, że nie ma wiedzy o istnieniu zjazdu prawnego do przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji zrid. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). Sąd nie stwierdził wystąpienia wad kwalifikowanych, tzn. na tyle istotnych, aby można było stwierdzić nieważność decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zatem w sprawie nie było wymaganych prawem przesłanek do zastosowania przez organ nadzoru normy z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W pierwszej kolejności podnieść należy, że dokonana na rozprawie przez pełnomocnika skarżących modyfikacja skargi w ten sposób, że jak oświadczył domaga się stwierdzenia nieważności decyzji zrid w części dotyczącej działek nr [...] i [...], nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji objęte zostały działki nr [...] i [...] i odnośnie tych działek prowadzone było postępowanie nadzwyczajne przez organ nadzoru, a nie w stosunku do działki nr [...]. Organ administracji publicznej jest związany zakresem przedmiotowym wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne i tylko w tym zakresie jest prowadzone przez organ postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu. Na etapie postępowania sądowego niedopuszczalne jest modyfikowanie skargi w ten sposób, by wnioskować o zastąpienie działki nr "[...]" objętej skargą numerem działki "[...]", która nie była objęta zakresem wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne przed organem administracji publicznej, albowiem byłoby to równoznaczne z zastąpieniem przez sąd administracyjny jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. W ocenie Sądu, zarzuty skargi nie są trafne, ponieważ całkowicie pomijają specyfikę postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", w oparciu o którą wydano kwestionowane decyzje. Należy wyjaśnić, że specustawa drogowa jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 23 specustawy drogowej wskazania wymaga, że zgodnie z tym przepisem, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 [nabywanie nieruchomości pod drogi] stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, powoływanej dalej jako "ugn", podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Zgodnie natomiast z art. 120 ugn, jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. O ile zatem dopuszczalne jest zawarcie w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rozstrzygnięcia o ustanowieniu służebności drogowej w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom objętym podziałem, dokonywanym w celu nabycia oznaczonych nieruchomości pod drogi, to jednak nie dotyczy to sytuacji, gdzie nieruchomość nie posiadała przed podziałem prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Natomiast niebezpieczeństwo, szkoda lub niedogodność, o których mowa w treści art. 120 ugn, muszą być skutkiem wywłaszczenia lub realizacji celu wywłaszczenia. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że zachodzi niebezpieczeństwo, szkoda lub niedogodność, o których mowa w treści art. 120 ugn nie świadczy, że istnieją podstawy do ustanowienia służebności drogowej (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024). W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z kolei z treścią art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z treści przytoczonych przepisów nie wynika, by organ administracji miał nałożyć na inwestora obowiązek budowy zjazdu na nieruchomość położoną przy budowanej lub przebudowywanej drodze publicznej. Nie przemawia za tym ani wykładnia literalna powołanego przepisu, ani wykładnia systemowa i funkcjonalna. Racjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi natomiast do wniosku, że konieczność budowy lub przebudowy zjazdu powstaje wówczas, gdy zjazd na nieruchomość już istnieje, ale w wyniku budowy lub przebudowy drogi utraciłby on swoją funkcjonalność lub nie spełniałby wymogów jakie zjazd musi spełniać prowadząc na drogę o określonej kategorii. Celem normy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Z powyższego wynika, że obowiązek zapewniania nowowyodrębnionej działce gruntu dostępu do drogi publicznej spoczywa na organie wydającym decyzję w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej tylko wówczas, gdy działka ta, przed dokonaniem podziału, taki prawny dostęp posiadała. Natomiast, jeżeli nieruchomość nie posiadała legalnego dostępu do drogi publicznej, to po stronie organu nie będzie ciążył obowiązek zapewnienia takiego dostępu, bowiem w związku z wywłaszczeniem sytuacja właściciela nieruchomości w zakresie dostępności do drogi publicznej nie uległa zmianie (pogorszeniu) (zob. wyrok NSA z 11 lutego 2025 r., II OSK 3081/24). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej nie może być utożsamiane jedynie z dostępem faktycznym, który zapewnia możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006). Prawny, legalny dostęp do drogi publicznej oznacza, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. Przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy zatem rozumieć dostęp faktyczny i prawny, czyli zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r., II OSK 2212/17). W niniejszej sprawie zgromadzony materiał aktowy sprawy nie wskazuje, ażeby działka nr [...], przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, posiadała prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej. Również sami skarżący nie wykazali, by ich działka nr [...] posiadała przed podziałem prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej. Za takie dowody nie może być uznana dokumentacja zdjęciowa załączona do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej tej działki przed podziałem również nie potwierdził obecny na rozprawie pełnomocnik skarżących, który oświadczył, że nie posiada wiedzy o istnieniu zjazdu prawnego do przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 11 sierpnia 2014 r. Zatem przedmiotowa inwestycja drogowa w żaden sposób nie spowodowała utraty dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej, a w konsekwencji także powstałych w wyniku jej podziału działek, do drogi publicznej, ponieważ formalnie taki dojazd nie istniał. W tej sytuacji brak byłoby również podstaw do zaprojektowania dla skarżących zjazdu z drogi publicznej, tak aby zapewnić dojazd do drogi publicznej. Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 23 specustawy drogowej i przepisów art. 93 ust. 3 i art. 99 ugn, a w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie miały usprawiedliwionych podstaw. Rażące naruszenie prawa miałoby miejsce wówczas, gdyby działka nr [...] posiadała - przed podziałem na działki nr: [...], [...] i [...] - prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej, a następnie tego prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej zostałaby pozbawiona na skutek zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w którym nie zostałby ustalony obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej). Skoro z akt sprawy nie wynika, by w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] posiadała dostęp do drogi publicznej (dostęp bezpośredni, przez drogę wewnętrzną, bądź przez ustanowienie służebności drogi koniecznej), to inwestor na etapie przygotowania i realizacji inwestycji nie był zobligowany do zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla tej działki. Okoliczność, że powyższa nieruchomość podlegająca podziałowi nie posiadała wcześniej dostępu do drogi publicznej powoduje, że jej podział nie miał w tym względzie (gdy chodzi o dostęp do drogi publicznej) żadnego prawnego znaczenia, gdyż przed podziałem cała działka nie miała również dostępu do drogi publicznej. Z przedstawionych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).