VII SA/Wa 316/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem skargę oddala. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nałożył na B. P. obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W., do stanu zgodnego z prawem przez wypełnienie otworu okiennego w jadalni materiałem o klasie ogniowej EI 60 w terminie trzech miesięcy. Organ po przeprowadzeniu kontroli stwierdził, że w ścianie graniczącej z budynkiem przy ul. [...] jest wybudowane okno o średnicy Ø 60 oraz cztery otwory o wymiarach około 20x14 cm. Ściana w której znajduje się otwór okienny znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m. od ściany sąsiedniego budynku. Z uwagi na niezgodność ww. faktu z przepisem zawartym w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690) organ nałożył obowiązek wypełnienia ww. okna odpowiednim materiałem w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie na ww. decyzję złożyli B. P. oraz P. P. B. P. wniósł o uchylenie decyzji w całości. Zarzucił decyzji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 poprzez nałożenie obowiązku wypełnienia otworu okiennego, który istnieje od czasu wybudowania budynku, naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zastosowanie przepisów tego rozporządzenia do sytuacji która nie polega na projektowaniu, budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, ani zmianie sposobu jego użytkowania oraz bezzasadne zawyżenie klasy odporności pożarowej materiału wymaganego do wypełnienia otworu okiennego. P. P. podnosił, że postępowanie przed organem I instancji nie zostało właściwie przeprowadzone, zgłosił dowód z zeznań świadków i wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albo zmianę decyzji poprzez jej uzupełnienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, ze w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania odnoście wymienionych kwestii, które nie zostały należycie, albo w ogóle, zbadane przez organ I instancji. Przede wszystkim organ I instancji nie ustalił kiedy przedmiotowe otwory okienne powstały, czy może istniały od początku istnienia budynku i czy w związku z tym w ogóle doszło do samowoli budowlanej. Organ I instancji nie ustalił ponadto, czy budynek w którym dokonywano remontu jest wpisany do ewidencji zabytków i ew. jakie to rodzi konsekwencje. Nie zgromadzono również dokumentacji archiwalnej budynku w celu porównania go ze współczesnym wyglądem. W konsekwencji uzasadnienie decyzji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył B. P. Zarzucił organowi brak odniesienia do przytoczonych w odwołaniu zarzutów merytorycznych. Wniósł o uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przepis art. 138 § 2 kpa daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził takie postępowanie, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W związku z tym nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja tego przepisu (por. wyrok NSA O/Z w Rzeszowie SA/Rz 280/98 z dnia1999.07.13 nr LEX nr 42014). Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby bowiem zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. W niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowania w należyty sposób. Z akt sprawy faktycznie nie wynika czy w sprawie doszło do samowoli budowlanej i w jakim okresie został zrealizowany otwór okienny, a ma to istotne znaczenie dla właściwego rozpatrzenia sprawy. Organ I instancji nie rozważył w toku postępowania tych kwestii, pomimo, że były one podnoszone przez stronę w toku postępowania administracyjnego – w trakcie oględzin jeden z uczestników oświadczył, że przedmiotowe okno istnieje od momentu powstania budynku, a obecny remont nie ingerował w konstrukcję budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił ponadto, że budynek objęty niniejszą sprawą jest wpisany do ewidencji zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ I instancji nie ustalił statusu prawnego przedmiotowego budynku w związku z wpisem do ewidencji zabytków. Taki wpis rodzi określone konsekwencje odnośnie postępowania w przedmiocie inwestycji dotyczących tego typu budynków oraz w przedmiocie zastosowania określonych przepisów. Decyzja organu I instancji, w tym stanie rzeczy, narusza przepis art. 107 k.p.a., a postępowanie zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami art. 7 i 77 k.p.a. Z tych względów rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zasadne. Zdaniem Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył granic swobodnej oceny materiału dowodowego. Ponadto należy zaznaczyć, że nie ma wątpliwości odnośnie tego, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania w znacznej części. Organ II instancji zatem nie mógł w niniejszej sprawie skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a. i wydać orzeczenie merytoryczne. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy podnieść, że z uwagi na powrót sprawy na drogę administracyjną ma on teraz prawo do podniesienia ich w nowym postępowaniu przed organem I instancji. Sytuacje tego typu jest korzystna dla skarżącego, gdyż na nowo otwiera drogę administracyjnego rozpoznania sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.