VII SA/Wa 317/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Z D na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2005 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2004 r. o nr (...), na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku Z D o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta (...) nr (...) z dnia (...) października 2003 r. zmieniającej decyzję tego organu nr (...) z dnia (...) września 2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę drugiego domu mieszkalnego wolnostojącego na ul. (...)(...) w zakresie projektu zamiennego, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) nr (...) z dnia (...) października 2003 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte na wniosek Z D, która wyraziła swój sprzeciw wobec zmian wprowadzonych do pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego. Z D jest współwłaścicielką nieruchomości nr (...) bezpośrednio sąsiadującej z działką budowlaną, której dotyczy decyzja. Zgodnie zaś z obowiązującymi przepisami prawa oraz w oparciu o ustaloną linię orzecznictwa administracyjnego, jako strona postępowania w sprawach architektoniczno-budowlanych może występować właściciel lub użytkownik wieczysty sąsiadujących nieruchomości lub osoba, która wykaże swój interes prawny, wynikający z przepisów prawa materialnego. Po przeanalizowaniu zarzutów Z D, a także dokonaniu analizy zatwierdzonego w weryfikowanej decyzji zamiennego projektu budowlanego i sprawdzeniu, czy obiekt spełnia wymagania określone w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda (...) stwierdził, iż zatwierdzająca projekt zamienny decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Termin ważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) lipca 2000 r. nr (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu upłynął z dniem (...) grudnia 2001 r. Przedmiotowa rozbudowa wymagała więc ustalenia nowych warunków. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji J B podniosła, że Z D nie wykazała swojego interesu prawnego, gdyż w rzeczywistości interesy jej nie zostały przedmiotową rozbudową naruszone. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) stycznia 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J B, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. Organ wskazał, że stroną w sprawach z zakresu prawa budowlanego może być, zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy stwierdził, że nie sam fakt graniczenia własnej działki z działką, na której realizowana jest inwestycja, ale znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego przemawia za uznaniem interesu prawnego jakiejś osoby. Chodzi tu o naruszenie określonych przepisów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.), których inwestycja na nieruchomości inwestora w stosunku do nieruchomości Z D nie narusza. Ponadto osoba żądająca czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek jest zobowiązana wykazać ten interes lub obowiązek, co nie nastąpiło w tym przypadku. Biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie zostało wszczęte i prowadzone na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania, organ odwoławczy uznał, iż zachodzi konieczność uchylenia decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2004 r. i umorzenia postępowania wszczętego na wniosek Z D, a więc podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Z D zarzucając, iż organ odwoławczy pominął ją bezzasadnie w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Organ administracyjny wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w weryfikowanej decyzji lecz bada, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca Z D była stroną postępowania z wniosku inwestora J B o pozwolenie na budowę drugiego domu mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego (...) przy ul. (...), wznoszonego na nieruchomości K i K B. Decyzja Prezydenta (...) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana w dniu (...) września 2000 r. o nr (...). w okresie ważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) lipca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (termin ważności decyzji określono do dnia (...) grudnia 2001 r.) Wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorka złożyła w dniu (...) września 2003 r., zaś decyzję zmieniającą swoją decyzję ostateczną z dnia (...) września 2000 r. prezydent (...) wydał w dniu (...) października 2003 r. i w tym postępowaniu Z D nie brała udziału. W dniu (...) października 2004 r. Z D zwróciła się do Wojewody (...) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta (...) dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego z powodu rażącego naruszenia prawa. Stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania nieważnościowego wymagało uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu organ orzeka o dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przesłanką negatywną o charakterze podmiotowym jest złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności przez osobę, która nie ma legitymacji strony w tym postępowaniu. Z D nie była uznana za stronę już w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta (...) z dnia (...) października 2003 r. zmieniającą decyzję tego organu z dnia (...) września 2000 r. Okoliczność ta nie przesądza o tym, że nie przysługuje jej interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ pierwszej instancji uznał, że Z D posiada legitymację do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) października 2003 r. z tego tytułu, że jest współwłaścicielką nieruchomości nr (...) bezpośrednio sąsiadującej z działką budowlaną, której dotyczy decyzja. Przesłanki zaś decydujące o tym, że powinna być stroną są w tym wypadku takie same w postępowaniu zwykłym, jak i nieważnościowym. W dacie bowiem wydania decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) października 2003 r. przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane obowiązywał w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r., nr 80, poz. 718). Z dniem (...) lipca 2003 r. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z tym przepisem są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przepis ten nie precyzuje o jakie przepisy odrębne wprowadzające związane z obiektem ograniczenia chodzi. Prawo budowlane nie zawiera delegacji do wydania aktów wykonawczych w zakresie art. 3 pkt 20 wobec tego należy przyjąć, że chodzi w nim o przepisy odrębne, które zostały wydane dotychczas i mogą być wydane w przyszłości. Przepis art. 3 pkt 20 prawa budowlanego wskazuje na taki zamiar ustawodawcy, aby w postępowaniu o pozwolenie na budowę brały udział wyłącznie te podmioty, które doznają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, a zatem tylko te, których interes prawny będzie naruszony przez budowę nowego obiektu. Wyznaczenie tego obszaru winno nastąpić więc na etapie ustalania warunków zagospodarowania terenu, o czym stanowi art. 6 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak również każdy ma prawo do ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Organ odwoławczy trafnie podniósł, że sam fakt graniczenia działki skarżącej z działką inwestorki nie świadczy o tym, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Organ ten nie rozważył jednak zarzutów skarżącej odnoszących się do realizacji projektu zamiennego, w którym nastąpiła rezygnacja z niskiego parteru i zaprojektowanie wydłużenia budynku w stronę ogrodu. Jak wynika bowiem z przepisu art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego to do organu należy wyznaczenie w otoczeniu obiektu obszaru oddziaływania obiektu. Lakoniczne stwierdzenie organu odwoławczego, że skarżąca nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu narusza przepis art. 7 i 77 kpa. Natomiast organ pierwszej instancji w ogóle nie dokonywał oceny legitymacji Z D do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w aspekcie ustalenia, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto organ pierwszej instancji, stwierdzając nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny stwierdził, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z powodu utraty ważności przed złożeniem wniosku o zmianę w dniu (...) września 2003 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a której to okres ważności upłynął w dniu (...) grudnia 2001 r. Decyzja ta wyznaczała linie ograniczające teren inwestycji, które zostały oznaczone na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja Prezydenta (...) z dnia (...) października 2003 r. dotyczyła realizowanej inwestycji i została wydana na podstawie art. 36a i 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z mocy przepisu art. 36a ust. 3 w/w ustawy w postępowaniu o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Jak wynika z uzasadnienia decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, przeznaczenie projektowanego domu nie zmienia się w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestycja jest zgodna z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonymi na rzecz inwestora decyzją Prezydenta (...) z dnia (...) lipca 2000 r. Organ pierwszej instancji winien więc w sposób bardziej wnikliwy zbadać, czy doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. W konkretnych okolicznościach, gdy inwestycja jest w trakcie realizacji, a inwestor występuje o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, o ile projekt ten jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utraciła ważność może stanowić o naruszeniu prawa. Czy jest to jednak rażące naruszenie podlega ocenie organu. Ocena ta powinna być uzasadniona w sposób spełniający wymagania art. 107 kpa. Z powyższych względów wobec naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego i procesowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku,.