VII SA/Wa 319/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Z., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...], odstępującą od nałożenia obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części lub też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub też nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sprawie dotyczącej przebudowy i nadbudowy budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...] - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w związku z pismem A. Z. z dnia 23 stycznia 2014 r. dotyczącym wybicia otworu okiennego, dokonania przebudowy i zmiany zagospodarowania pomieszczeń w budynku przy ul. [...] w [...], pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] lutego 2014 r. przeprowadzili oględziny na terenie w/w nieruchomości. W trakcie oględzin ustalono, że w budynku gospodarczym wykonywane są roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego, instalacji elektrycznej i wodnej, schodów wewnętrznych. Przedstawiono do wglądu pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z budynkiem gospodarczym wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 1995 r. Stwierdzono również istnienie otworu okiennego w ścianie zlokalizowanej w odległości ok. 0,5 m od działki sąsiedniej. Przedłożono także zgłoszenie robót polegających na wymianie pokrycia dachowego złożone w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 19 grudnia 2013 r. Zawiadomieniem z dnia 2 kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy i nadbudowy w/w budynku. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał H., A., T. i K. S. wstrzymanie prowadzenia robót budowalnych oraz przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót wraz z ekspertyzą. Powyższy obowiązek został wykonany przy piśmie z dnia 9 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, odstąpił od nałożenia obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części lub też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub też nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sprawie dotyczącej przedmiotowego budynku. Odwołanie od w/w decyzji z dnia [...] października 2014 r., w ustawowym terminie, wniósł A. Z.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Z., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał w niniejszej sprawie nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. W toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalno - gospodarczego przy ul. [...] w [...] została zalegalizowana decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. Ponadto w dniu 19 grudnia 2013 r. do Starostwa Powiatowego w [...] złożone zostało zgłoszenie robót polegających na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na papę, a w przyszłości na blachodachówkę. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2014 r. organ powiatowy ustalił, że w budynku gospodarczym wykonywane są roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego, instalacji elektrycznej i wodnej, schodów wewnętrznych. Z inwentaryzacji robót sporządzonej przez mgr inż. arch. B. C. wynika, że w rzeczywistości wykonany został znacznie szerszy zakres robót. W opisie wykonanych robót wskazano, iż prace wykonywane są celem dokonania zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenia mieszkalne. Wykonany został m. in. komin, ścianki działowe, schody prowadzące na nadbudowaną część piętra oraz słup żelbetowy podtrzymujący strop po wykuciu otworu na schody. W pomieszczeniu przewidywanej łazienki i wnęki kuchennej przebito otwory w stropie pod przewody wentylacyjne. Wykonano drugi komin, dwie ściany zewnętrzne wraz z obsadzeniem okien, wykonano dach nad nadbudowanym fragmentem piętra wraz z pokryciem papą. W powyższym opracowaniu wskazano także, że prace budowlane wykonywane w poziomie piwnicy i parteru dotyczyły zmian we wnętrzu przedmiotowego budynku. W poziomie piętra zostały wykonane zmiany wychodzące poza wnętrze budynku - nadbudowane zostały pomieszczenia nad fragmentem istniejącego budynku. Powyższe prace wykonane zostały bez stosownego pozwolenia na budowę. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor dokonał szeregu prac, które w jego ocenie polegały m. in. na wykonaniu nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nadbudowa jest rodzajem budowy w wyniku, której powstaje nowy obiekt budowlany. Zaszeregowanie przez ustawodawcę nadbudowy jako rodzaju budowy dokonane zostało w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tj. przez definicję budowy rozumie się: "Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W myśl przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba, że dana inwestycja została zaliczona do katalogu obiektów zwolnionych od uzyskania tego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego art. 29-31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W katalogu robót, na które wymagane jest dokonanie zgłoszenia znajduje się remont (art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), jednak nie ma mowy o nadbudowie obiektu, na którą bezsprzecznie inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Powyższe prowadzi do wniosku, że przedmiotowa inwestycja jest nadbudową, na którą zgodnie z art. 28 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wymagane jest pozwolenie na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że z akt sprawy wynika, że prace zostały wykonane bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia właściwemu organowi (dokonane zgłoszenie dotyczyło wyłącznie wymiany pokrycia dachowego). Omawiany stan faktyczny wypełnia zatem przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., który odnosi się do samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Zdaniem organu odwoławczego zastosowanie przez organ powiatowy trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego jest nieprawidłowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zatem, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższych przyczyn organ II instancji uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę do Sądu na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] wniósł A. S.. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że budynek został zalegalizowany decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. W dniu 19 grudnia 2013 r. zgłoszono do Starosty [...] zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na papę. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Po przystąpieniu do wykonywania robót okazało się, że określone elementy budynku uległy daleko posuniętej dekapitalizacji i trzeba je wyremontować, a przy tej okazji dostosować także część budynku do aktualnych potrzeb, rozszerzono więc zakres robót. Skarżący przyznał, że zakres robót wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że świadomość taką powziął jednak dopiero po rozpoczęciu robót, a ich kontynuowanie spowodowane było niejako stanem wyższej konieczności, gdyż przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę trzeba zlecić opracowanie dokumentacji projektowej. Legalnie można by kontynuować roboty dopiero po upływie kilku miesięcy, a w tym czasie pewne elementy budynku, zważywszy na porę roku, byłyby narażone na niszczenie. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy zinterpretował rozszerzająco i w sposób nadmiernie restrykcyjny art. 48 Prawa budowlanego. Podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] słusznie uznał, że sprawa powinna być rozpoznana na podstawie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, przywołując na poparcie swojego poglądu stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżący podniósł, że zakres prac wskazuje, że w wyniku ich wykonania nie powstał nowy obiekt lub jego nowa część, tylko przebudowano i nadbudowano istniejący legalnie budynek, praktycznie zachowując jego gabaryty. Z tego względu do rozpoznania sprawy nie może mieć zastosowania art. 48, przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w przypadku budowy (tj. wykonania) bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego bądź jego dającej się konstrukcyjnie wyodrębnić części. Zaskarżona decyzja narusza tym samym prawo materialne poprzez błędną wykładnię zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne wskazanie, że organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., nie wykazując jednak przy tym, na czym konkretnie to naruszenie polega i jaki ma wpływ na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, nie wykazano, że materiał dowodowy jest niekompletny w tak znacznym stopniu, że uniemożliwia zastosowanie art. 136 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem skarżącego, wobec powyższego organ odwoławczy naruszył art.107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], znak: [...], uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...], odstępującą od nałożenia obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części lub też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub też nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sprawie dotyczącej przebudowy i nadbudowy budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...] - i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił więc przepis art. 138 § 2 k.p.a., a to oznacza, że ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania w okolicznościach sprawy tego przepisu, umożliwiającego organowi odwoławczemu wydanie orzeczenia o charakterze formalnym. Wskazać zatem należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył w sprawie ww. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosując omawiany przepis w niniejszej sprawie organ II instancji zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dokonanie nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Mając na uwadze treść wydanej w sprawie decyzji organu I instancji, jak i materiał dowodowy, który posłużył do jej wydania, uznać należy stanowisko organu odwoławczego za zasadne, a w efekcie – decyzję wydaną na podstawie ww. art. 138 § 2 k.p.a. za prawidłową. Z akt sprawy wynika, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalno - gospodarczego przy ul. [...] w [...] została zalegalizowana decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. Ponadto w dniu 19 grudnia 2013 r. do Starostwa Powiatowego w [...] złożone zostało zgłoszenie robót polegających na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na papę, a w przyszłości na blachodachówkę. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2014 r. organ powiatowy ustalił, że w budynku gospodarczym wykonywane są roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego, instalacji elektrycznej i wodnej, schodów wewnętrznych. Z inwentaryzacji robót sporządzonej przez mgr inż. arch. B. C. wynika, że w rzeczywistości wykonany został znacznie szerszy zakres robót. W opisie wykonanych robót wskazano, iż prace wykonywane są celem dokonania zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenia mieszkalne. Wskazano także, że prace budowlane wykonywane w poziomie piwnicy i parteru dotyczyły zmian we wnętrzu przedmiotowego budynku. W poziomie piętra zostały wykonane zmiany wychodzące poza wnętrze budynku - nadbudowane zostały pomieszczenia nad fragmentem istniejącego budynku. Powyższe prace wykonane zostały bez stosownego pozwolenia na budowę. W świetle tak ustalonych okoliczności sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, odstąpił od nałożenia obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części lub też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub też nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sprawie dotyczącej przebudowy i nadbudowy budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że inwestor powinien przed rozpoczęciem wykonania powyższych prac budowlanych uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Kwestionując decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie wskazał na to, że inwestor dokonał szeregu prac, które polegały m.in. na wykonaniu nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że prace zostały wykonane bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja jest nadbudową, na którą zgodnie z art. 28 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, inwestor winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu II instancji ustalony stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., który odnosi się do samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem organu odwoławczego zastosowanie przez organ powiatowy trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego jest nieprawidłowe. Wskazać zatem należy, iż w świetle art. 50 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego, tryb ten ma zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1. Natomiast przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 powołanej ustawy odnoszą się do budowy i wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zastosowanie trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego jest generalnie wyłączone w stosunku do robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, które stanowią budowę obiektu budowlanego lub jego części. W odróżnieniu od przebudowy i remontu w wyniku robót budowlanych, składających się na pojęcie "budowy" dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku "przebudowy" i "remontu" zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1418/10, LEX nr 1151870 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 201 r. sygn. akt VII SA/Wa 70/13, LEX nr 1678437). Wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Stosownie do art. 3 pkt 7a powołanej ustawy, przebudowa to natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 powołanej ustawy). Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że inwestor dokonał szeregu prac, które polegały na wykonaniu nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] i prace te zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe potwierdza również inwentaryzacja robót sporządzona przez mgr inż. arch. B. C. z której wynika, że w poziomie piętra zostały wykonane zmiany wychodzące poza wnętrze budynku - nadbudowane zostały pomieszczenia nad fragmentem istniejącego budynku. W konsekwencji, skoro wykonanie przedmiotowych prac wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wskazał na konieczność prowadzenia postępowania w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W konsekwencji uznać należy, że nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez ten organ powody uchylenia decyzji organu I instancji uzasadniały wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna i nie podzielił zarzutów w niej podniesionych. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.