VII SA/Wa 3195/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik, asesor WSA Nina Beczek (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 listopada 2024 r. nr 1488/OPO/2024 w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia oddala skargę Wojewoda Mazowiecki decyzją z 13 listopada 2024 r. nr 1488/OPO/2024 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 26 września 2024 r. nr 100/URN/Z/2024/S, którą wniesiono sprzeciw w sprawie zgłoszenia inwestora P. sp. z o.o. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "instalowaniu na obiekcie budowlanym stanowiącym albo niestanowiącym całości techniczno-użytkowej urządzenia, w tym antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m (liczba obiektów 2)" na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. W. [...] w W. . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem z 6 września 2024 r. przewiduje instalację urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających WAR1171H na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na wskazanym wyżej terenie. Z załączonej do zgłoszenia dokumentacji techniczno-formalnej wynika, że zespół urządzeń składa się z anten sektorowych oraz radiolinii mocowanych na dwóch antenowych konstrukcjach wsporczych (o wysokości 4,94 m) oraz z urządzeń sterujących ustawionych na indywidualnym stalowym ruszcie. Zespół urządzeń zostanie podłączony do projektowanej instalacji elektrycznej wg odrębnego projektu. Organ wskazał, że zdaniem zgłaszającego w sprawie niniejszej znajduje zastosowanie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Organ odwoławczy wyjaśnił, że we wskazanym przepisie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, ustawodawca posłużył się niezdefiniowanym terminem "instalacja" i "urządzenia". Jednocześnie zwrócił uwagę, że w pozostałej części art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a objętych procedurą zgłoszeniową, ustawa posługuje się także terminami zdefiniowanymi, jak np. "przebudowa" czy "remont". Należy więc uznać zdaniem organu, że instalowanie jest innym rodzajem robót budowlanych niż przebudowa czy remont. W słowniku języka polskiego PWN instalowanie definiowane jest jako montowanie urządzeń technicznych, a synonimy tego słowa to montować, podłączać, zamontowywać. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2022 r., II SA/Gd 468/21, w którym wskazano, że zawarte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego pojęcie instalowanie odnosi się do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 września 2022 r, II SA/Kr 618/22 wskazał, że instalowanie to trwałe połączenie z konstrukcją nośną nowego elementu (urządzenia), które w przyszłości może być od tej konstrukcji odłączone bez uszkodzenia konstrukcji nośnej i zastąpione innym elementem (urządzeniem). Z kolei urządzenie, o jakim mowa w tym przepisie, to urządzenie budowlane zdefiniowane przez art. 3 pkt 9 ustawy, który stanowi, że są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Wprawdzie ustawa w przepisie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a posługuje się terminem urządzenie, a nie urządzenie budowlane, to jednak zważając, że termin ten zamieszczony jest w tej samej ustawie co zdefiniowane pojęcie urządzenie budowlane i opisuje roboty budowlane kwalifikowane tym przepisem, uznać należy, że są to pojęcia tożsame, a fakt posłużenia się w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a niepełnym terminem wynika z niedbalstwa legislacyjnego. Zatem zdaniem Wojewody, zwolnione z pozwolenia na budowę, a objęte obowiązkiem zgłoszenia będą wyłącznie te roboty budowlane, które polegają na instalowaniu (montowaniu) do konstrukcji nośnej, którą jest obiekt budowlany, urządzeń budowlanych, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających. Regulacją tą objęta jest więc modernizacja stacji bazowych telefonii komórkowej, pod warunkiem, że modernizacja ta nie dotyczy konstrukcji wsporczej będącej budowlą. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o budowli należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe (...). W świetle powyższego w ocenie organu, nie jest objęta procedurą z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego budowa stacji bazowej telefonii komórkowej – to jest wykonanie konstrukcji wsporczej (wolnostojącego masztu antenowego) z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych. Zwolnieniem tym nie są też objęte roboty budowlane dotyczące konstrukcji nośnej, tj. wolnostojącego masztu antenowego będącego budowlą. Reasumując powyższe, Wojewoda podkreślił, że przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że dotyczy instalacji urządzenia budowlanego. Przeprowadzając szczegółową analizę założeń zamierzenia inwestycyjnego należy wskazać, że na gruncie niniejszego postępowania mamy do czynienia z budową konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiokomunikacyjnych, co wyklucza zastosowanie trybu zgłoszenia. Zdaniem Wojewody zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu antenowej konstrukcji wsporczej i zainstalowanie na niej urządzeń, obejmuje szerszy zakres robót niż tylko instalacja i wiąże się już z budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji prawidłowo wniósł sprzeciw do zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja Wojewody Mazowieckiego stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P. sp. z o.o. z siedzibą w W. , reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: naruszenie prawa procesowego, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 kpa z uwagi na jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych został bezzasadnie wniesiony przez organ I instancji, co winno skutkować jego uchyleniem, b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji dowodów, na których oparł się organ II instancji; naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym uznaniem, że obejmuje on swoim zakresem wyłącznie montaż do konstrukcji nośnej, którą jest obiekt budowlany, antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, nie dotyczy zaś budowy takiej instalacji jako całego zamierzenia budowlanego, podczas gdy ustawodawca nie ograniczył dyspozycji tego przepisu wyłącznie do poszczególnych elementów planowanego przedsięwzięcia, w związku z czym zgodnie z ww. przepisem wykonanie nowej stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku, obejmującej umieszczenie antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających o wysokości powyżej 3 m, wymaga jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, b) art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że urządzenia techniczne służące do obsługi sieci telefonii komórkowej na dachu budynku stanowią budowlę w rozumieniu ww. przepisu, a nie urządzenia o wysokości przekraczającej 3 m instalowane na istniejącym budynku oraz że kwalifikacja ich jako budowli przemawia za wykluczeniem zastosowania trybu zgłoszenia w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały one wymienione w przywołanym przepisie Prawa budowlanego, ani też nie wykazują żadnego podobieństwa do obiektów tam wymienionych, a jednocześnie nawet uznanie ich za budowlę nie powoduje, że nie mogą być realizowane w trybie zgłoszeniowym, c) art. 3 pkt 9 w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego poprzez błędne utożsamienie urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a z pojęciem urządzeń budowlanych, podczas gdy ustawa Prawo budowlane nie wymaga, aby urządzenia, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego były urządzeniami budowlanymi zdefiniowanymi przez tę ustawę. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest budowa nowego obiektu budowlanego, lecz prace polegające na instalacji zespołu urządzeń, składającego się z anten sektorowych i anten radioliniowych umieszczonych na antenowych konstrukcjach wsporczych na dachu istniejącego budynku. Wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, w myśl art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę lecz zgłoszenia budowlanego, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, jak też uczyniła skarżąca w niniejszej sprawie. Skarżąca wywiodła, że w wydanym wyroku z dnia 5 grudnia 2023 r., II SA/Kr 1266/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że "począwszy od dnia 19 września 2020 r. również "instalowanie na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych", wymaga jedynie zgłoszenia, gdyż ustawodawca zrezygnował z wyodrębniania wolno stojących antenowych konstrukcji wsporczych (ich wykonywanie stanowiło budowę). Oznacza to, że począwszy od dnia 19 września 2020 r. wykonanie nowej stacji bazowej, obejmującej umieszczenie na budynku antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m - wymaga jedynie zgłoszenia. Również powołano się na opinię prawną sporządzoną przez prof. dr hab. M. W. oraz r. pr. W. J. w dniu 22.11.2021 r. dotyczącej trybów, w jakich stacje bazowe telefonii komórkowej mogą być instalowane na istniejących obiektach budowlanych, w odniesieniu do stacji bazowych telefonii komórkowych instalowanych na istniejących obiektach budowlanych. W ocenie skarżącej błędne jest rozumowanie organów administracji publicznej, jakoby art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego nie mógł znaleźć zastosowania do montażu urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej, a dokonana w tym zakresie interpretacja orzecznictwa nie jest wyczerpująca. Skarżąca w tym miejscu odniosła się do stanowiska judykatury. Zdaniem Skarżącej u podstaw niewłaściwej kwalifikacji inwestycji w zaskarżonej decyzji leży błędna wykładnia pojęcia "urządzenie", użytego w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, uznanie zespołu urządzeń za budowlę, utożsamienie pojęcia urządzeń, o których mowa w ww. przepisie z urządzeniami budowlanymi, a ponadto błędna wykładnia pojęcia "instalowanie" w szczególności w zakresie tego, czy pojęcie to może obejmować umieszczenie na obiekcie budowlanym zarówno konstrukcji wsporczych, jak i instalacji radiokomunikacyjnych. Jeśli chodzi o pojęcie "urządzenia", to nie zostało ono zdefiniowane w Prawie budowlanym. W ustawie zamieszczono jedynie definicję legalną urządzenia budowlanego (art. 3 ust. 9 ustawy), którą organ przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do pojęcia urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego (vide: art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego przed nowelizacją z 2020 r.), należy przypomnieć, że w słowniku ustawowym zdefiniowane zostało pojęcie urządzeń budowlanych. Argumentacja organu odwoławczego zmierza do wykazania, jakoby inwestycja skarżącej nie stanowiła montażu urządzeń, lecz budowę nowego obiektu, który jest budowlą. Tymczasem nawet uznanie stacji bazowej za budowlę, nie wyklucza możliwości uzyskania zgody budowlanej w uproszczonym trybie, a więc co najwyżej w trybie zgłoszenia. Ponadto w ocenie skarżącej organ odwoławczy dopuścił się błędnej wykładni pojęcia "instalowania" uznając, że skoro na gruncie niniejszego postępowania mamy do czynienia z budową konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiokomunikacyjnych, to wykluczone jest zastosowanie trybu zgłoszenia. Reasumując, zdaniem skarżącej organ odwoławczy niesłusznie uznał, że planowana inwestycja stanowi budowę całkowicie nowego obiektu, mimo że skarżąca szeroko argumentowała, że zgłoszenie dotyczy robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń przekraczających 3 m na istniejącym obiekcie budowlanym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego bez naruszenia zasad tego postępowania i norm proceduralnych. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy jest aktem związanym, niezależnym od woli organu. Przesłanka do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy jest samodzielną podstawą prawną do wydania decyzji w tym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 października 2011 r., II SA/Gd 566/11). Istotą sporu jest zatem wykładnia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego i kwalifikacja opisanych w zgłoszeniu zamierzonych robót budowlanych pod kątem możliwości objęcia ich powyższym przepisem. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgłoszenie właściwemu organowi przez inwestora zamiaru realizacji określonej budowy nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i nie powoduje ono wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie stanowi wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po dokonaniu zgłoszenia budowy jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., II OSK 307/08). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero od wydania przez organ decyzji o sprzeciwie (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., II OSK 401/10). Argumentacja skarżącej skupia się na treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, który za budowle uznaje wolno stojące maszty antenowe oraz na dosłownym brzmieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a tej ustawy. Językowa wykładnia wskazanych przepisów wzbogacona w niewielkim zakresie o elementy wykładni systemowej, polegającej na zestawieniu obu powołanych przepisów, zdaniem Sądu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. W słowniku PWN "instalowanie" definiowane jest jako montowanie urządzeń technicznych, a synonimy tego słowa to montować, podłączać, zamontowywać, zakładać. Jakkolwiek pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7) to ustawodawca posługuje się nim tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 29 ust. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 4 pkt 3 Prawa budowlanego). W stosunku do niektórych robót budowlanych (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, b, d oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, b, d) wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych lub nawet tylko na budynkach. To doprecyzowanie nakazuje przyjąć, że instalowanie stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Natomiast zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu nośnika i zainstalowaniu na nim urządzeń obejmuje szerszy zakres robót niż tylko instalacja i może wiązać się z już budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei "urządzenie", o jakim mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, to urządzenie budowlane zdefiniowane przez art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, który stanowi, że są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zgodnie z tym przepisem "urządzenie budowlane" to urządzenie łącznie posiadające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżąca zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających WAR1171H na dachu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. W. [...] w W. . Zespół urządzeń P[...] FP4 składa się z anten sektorowych oraz anten radioliniowych mocowanych na dwóch antenowych konstrukcjach wsporczych o wysokości 4,94 m oraz urządzeń sterujących ustawionych na indywidualnym stalowym ruszcie wsporczym zlokalizowanych na dachu istniejącego budynku mieszkalnego. Funkcją zespołu urządzeń jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej. Stacja będzie pracowała w systemach: LTE 800 MHz, GSM 900 MHz / UMTS 900 MHz, LTE 1800 MHz, LTE 2100 MHz oraz N 3500 MHz. Instalacja składać się będzie z dwóch antenowych konstrukcji wsporczych, stalowego rusztu, drogi kablowej, dwóch zestawów urządzeń sterujących, sześciu wsporników, urządzeń RRU, trzech anten radioliniowych, oraz trzech anten sektorowych. Urządzenia te mocowane będą do konstrukcji wsporczej składającej się z dwóch masztów i stalowego rusztu, mocowanych do trzonów dwóch kominów. Zespół urządzeń zostanie podłączony do projektowanej instalacji elektrycznej wg odrębnego projektu. Słusznie wskazano w decyzji, że jak wynika z analizy zgłoszenia i przedłożonej dokumentacji technicznej, dotyczą one budowy na dachu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego obiektu budowlanego - nowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Konstrukcja projektowanej stacji bazowej stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z 2 antenowych konstrukcji wsporczych, na których zamontowane zostaną 2 zestawy urządzeń sterujących, 6 wsporników, 3 anteny sektorowe oraz 3 anteny radioliniowe, urządzenia RRU, okablowanie. Stacja bazowa telefonii komórkowej (zgodnie ze zgłoszeniem) nie jest elementem wyposażenia budynku mieszkalnego, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z tym budynkiem. Można powiedzieć, że stanowi ona całkowicie odrębny od budynku mieszkalnego wielorodzinnego - obiekt budowlany składający się z antenowych konstrukcji wsporczych, anten sektorowych, radioliniowych, urządzeń sterujących – tworzący samodzielną całość techniczno-użytkową. Całość ta składa się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku tego obiektu budowlanego. Zauważyć należy, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 18 września 2024 r., II OSK 1607/24 akcentowane jest, że "przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii instalowania, montażu, czy budowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 26 sierpnia 2010 r.; II OSK 1297/09; z 24 listopada 2011 r., II OSK 1660/10). Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi budowy tych obiektów (por. odpowiednio wyroki NSA: z 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16 – choć odwołujące się do nieobowiązującej już treści art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., to w odniesieniu do pojęcia "instalowania na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych" pozostające aktualnymi). Aktualnym pozostaje zatem teza, zgodnie z którą przepisy Prawa budowlanego nie przewidują zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na wznoszeniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią budowę tego obiektu budowlanego. Przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, jak i poprzednio obowiązujący art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., dotyczą wyraźnie "instalowania", a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) budowli jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnymi nowelizacjami Prawa budowlanego nie przesądzono aby co do zasady budowa (rozbudowa, przebudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepisy dotyczą problematyki "instalowania na obiektach budowlanych".". Za błędne zatem uznawano takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, które prowadziło do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Ewentualna zmiana parametrów obiektu, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., II OSK 2295/15). Sąd w składzie orzekającym dostrzega, że z dniem 4 czerwca 2022 r., przed dokonaniem przez skarżącą zgłoszenia zamiaru realizacji spornej inwestycji, doszło do zasadniczej zmiany przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z póżn. zm.). Stosownie do treści § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. (Dz.U. poz. 1071), uchylone zostały przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy te, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nakazywały zaliczać przedsięwzięcia z zakresu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w zależności od równoważnej mocy promieniowana wyznaczonej dla pojedynczej anteny. W konsekwencji powyższych zmian, ewentualne nawet zwiększenie – w wyniku rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej – parametrów technicznych charakteryzujących dane przedsięwzięcie (mocy promieniowania) poprzez dodanie nowych anten, z punktu widzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie ma już kluczowego znaczenia. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie kluczowy okazał się zakres i całokształt robót budowlanych objętych zamierzoną inwestycją, wymagający szerszej analizy, która – jak słusznie przyjęły organy – powinna być przeprowadzona w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 7 lipca 2023 r., II OSK 2786/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Uwzględnić należy, że "instalowanie" jest innym rodzajem robót budowlanych niż "budowa". Pojęcie budowy zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jako "wykonywanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działania w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w "określonym miejscu", przy czym pojęcie "wykonywania obiektu budowlanego" odnosi się do sytuacji, w których inwestor tworzy nowy obiekt budowlany ("od nowa"). Przepisu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego nie należy co do zasady rozumieć w ten sposób, że dotyczy budowy stacji bazowej jako całego zamierzenia budowlanego (odrębnego obiektu budowlanego). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się pogląd, że w praktyce przepis ten Prawa budowlanego, będzie miał zastosowanie do określonych modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych. Przepis ten będzie mieć zastosowanie, jeżeli ma dojść (w oparciu o zgłoszenie) do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych (por. wyr. WSA w Krakowie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 618/22). Uwzględnić należy, że według utrwalonego poglądu orzecznictwa stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), a tym samym stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego), wymagający pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Pr. bud) (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1224/14, 15 lutego 2017 r., sygn. II OSK 596/17 oraz sygn. II OSK 613/17, z 11 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2242/17, 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 1161/17; 17 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1476/18 oraz 27 października 2021 r. sygn. II OSK 3707/18). Kwalifikacji tej nie przeczy treść definicji budowli zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem fakt, że stacja bazowa została wybudowana na istniejącym budynku, a więc nie jest obiektem wolno stojącym, nie ma znaczenia prawnego. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest bowiem szczególnym przypadkiem budowli, gdyż nie jest ani częścią budynku, ani wolno stojącym masztem antenowym, stanowi natomiast odrębną budowlę składającą się zarówno z masztu antenowego, ale także z anten, płyty żelbetowej nadszybia oraz czterech słupów wystających ponad połać dachu, na których umieszczony ma zostać maszt, tworzącymi odrębną od budynku całość techniczno-użytkową". Zwolnione z pozwolenia na budowę, a objęte obowiązkiem zgłoszenia będą zatem wyłącznie te roboty budowlane, które polegają na instalowaniu (montowaniu) do konstrukcji nośnej, którą jest obiekt budowlany, urządzeń budowlanych, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających. Regulacją tą objęta jest więc modernizacja stacji bazowych telefonii komórkowej, pod warunkiem, że modernizacja ta nie dotyczy konstrukcji wsporczej będącej budowlą. A zatem budowa nowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest instalacją, lecz budową obiektu budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższego, nie jest objęta procedurą z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego budowa stacji bazowej telefonii komórkowej - to jest wykonanie konstrukcji wsporczej (wolnostojącego masztu antenowego) z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych. Zwolnieniem tym nie są też objęte roboty budowlane dotyczące konstrukcji nośnej, tj. wolnostojącego masztu antenowego będącego budowlą. Wykładnia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a tej ustawy wymaga uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Dokonując kwalifikacji prawnej robót budowlanych na podstawie powyższego przepisu nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych technicznych założeń inwestora. W konsekwencji organy muszą dokonywać ustaleń co do zakresu robót budowlanych, które pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie charakteru danych robót w świetle tego przepisu oraz pozostałych przepisów Prawa budowlanego. W sprawie niniejszej, stacja bazowa telefonii komórkowej ma zostać posadowiona na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Odrębnym zagadnieniem jest kwestia wymogów, jakie musi spełnić inwestor przed dokonaniem instalacji urządzeń telekomunikacyjnych na budynkach. Te mogą różnić się w zależności od szeregu czynników. Pozwolenia na budowę wymagać będzie oczywiście realizacja obiektów budowlanych, która wiąże się z ingerencją w istniejący budynek, prowadząc do jego przebudowy (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r., II OSK 2786/21). Wracając do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że jedynie demontaż części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montaż nowych anten (instalacja) o podobnych mocach wykonanych w ramach konserwacji mógłby podlegać procedurze opisanej w art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego. Natomiast zgłoszony przez inwestora zamiar wykonania prac nie dotyczył wyłącznie montażu anten sektorowych, radioliniowych, ale też innych dodatkowych robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, w tym montażu antenowych konstrukcji wsporczych. W tej sytuacji zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody, że objęty zgłoszeniem projekt branży telekomunikacyjnej dla zespołu urządzeń zlokalizowanego na dachu budynku wykracza poza zakres urządzenia w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzję, a także utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji należy wobec tego uznać za prawidłowe i z tego względu skarga okazała się niezasadna. W ocenie Sądu, przy wydawaniu wskazanych rozstrzygnięć nie doszło do naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy. W świetle przeprowadzonych rozważań należy przyjąć, że organy obu instancji trafnie uznały, że w rozpatrywanej sprawie wykluczone było wykonanie wspomnianych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego. Skarżąca powinna bowiem uzyskać pozwolenie na budowę. Kontrolowane rozstrzygnięcia okazały się wobec tego prawidłowe i słusznie zastosowano art. 30 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy. Dokonując kwalifikacji prawnej robót budowlanych na podstawie powyższego przepisu nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych technicznych założeń inwestora, okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie zamierzeniem inwestora jest realizacja odrębnego obiektu budowlanego, która wiąże się jednak z ingerencją w istniejący budynek. Wbrew zarzutom skargi, organy architektoniczno-budowlane działały na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów i nie naruszyły zasady legalizmu. Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Stan faktyczny został właściwie ustalony (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), a uzasadnienie decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 kpa. Należy zauważyć, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były w istocie bezsporne, spór dotyczył jedynie kwalifikacji prawnej ustalonych faktów. Spółka nie kwestionowała zgromadzonej dokumentacji. W tej sytuacji skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).