VII SA/Wa 32/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki drewnianego budynku letniskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/WA 32/08 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2003 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze. zm.) oraz art. 104 Kpa nakazał T. P. (aktualnie używającej nazwiska rodowego – J.) rozbiórkę drewnianego budynku letniskowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr. ew. [...] w miejscowości G [...]. Organ wskazał, iż T. J. w 2002 r. pobudowała drewniany budynek letniskowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budynek ten został pobudowany na terenach rolnych i leśnych [...] Parku Narodowego, co ma potwierdzenie w planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. uchwalonym w 1987 r. (uchwała Rady Narodowej Gminy L. nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r.), który w następnych latach podlegał aktualizacji tylko w zakresie dotyczącym przeznaczenia pod zabudowę terenów położonych poza granicami Parku. W/w plan w pkt. 2.7.5 ustala, "wyłączenie obszaru parku z działalności gospodarczej dla zachowania rekonstrukcji i ochrony unikalnych walorów przyrodniczych" i w pkt. 3.3.6 "wyklucza się wszelkie formy budownictwa niezwiązane z gospodarką rezerwatową i turystyczną". Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania T. J. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 17 października 2003 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego uznał, że rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znajduje odzwierciedlenie w stanie faktycznym i jest zgodne z przepisami prawa. Organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę organ przeprowadza procedurę legalizacyjną, jeżeli nie zostały naruszone przepisy warunków techniczno-budowlanych oraz gdy obiekt budowlany nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jest zgodny z postanowieniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy czym przesłanki powyższe muszą wystąpić łącznie. Mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące konieczności wzięcia pod uwagę zmian stanu prawnego i faktycznego pomiędzy orzeczeniem organu pierwszej instancji, a datą rozstrzygania przez [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - pismem z dnia 18 stycznia 2007 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o udzielenie informacji o obowiązującym obecnie planie miejscowym, a w przypadku jego braku o ewentualnie wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, iż pismem z dnia 7 lutego 2007 r. Urząd Gminy L. poinformował skarżącą, że dla działki, na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że dla przedmiotowej inwestycji nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podsumowując swe wywody [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż realizacja obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej oraz jego lokalizacja na terenie, dla którego w dacie orzekania brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji także braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyklucza stosownie do treści art. 48 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) możliwość legalizacji spornego budynku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. J. i wskazała, że wystąpiła z pismem o umożliwienie jej zalegalizowania tego budynku, ale sprzeciwiali się z dyrekcji [...] Parku Narodowego tłumacząc, że są to tereny przeznaczone pod wykup przez [...] Park Narodowy. Skarżąca wniosła o odstąpienie od rozbiórki rzeczonego budynku. Prośbę swą motywowała tym, iż chciałaby prowadzić działalność agroturystyczną. Pracownicy Urzędu Gminy L. poinformowali skarżącą, że obecnie gmina nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność w 2003 r. Gmina posiada Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania, który przewiduje te tereny pod wykup przez [...] Park Narodowy z możliwością prowadzenia działalności agroturystycznej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione przez skarżącą. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek zupełnie z innych względów niż w niej podniesione. W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Należy zauważyć, że decyzja zarówno pierwszej jak i drugiej instancji winny być ocenione w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku, który orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 Konstytucji, zmienił się stan prawny. W/w wyrok wszedł w życie w dniu 29 grudnia 2007 r (Dz. U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844). W uzasadnieniu wyroku Trybunału podniesiono, że dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, ustawodawca uczynił warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Równocześnie warunkiem legalizacji samowoli dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, ustawodawca uczynił uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Oznacza to faktyczne zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli, według kryterium obowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Tymczasem adresatami regulacji poświęconej legalizacji samowoli są podmioty, które wybudowały obiekty budowlane bez pozwolenia na budowę, i to właśnie ten brak stanowi cechę relewantną. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z niezależnych od nich przyczyn (a między innymi do takich należy obowiązywanie lub nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy. Okoliczność powyższa ma znaczenie dla wyniku toczącego się w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego. Artykuł 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonym dla danego postępowania. Wskazany wyżej przepis Konstytucji umożliwia wzruszalność orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych uznanych za sprzeczne z Konstytucją. Nie stają się one nieważne z mocy prawa, tylko konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania, by uzyskać ich uchylenie, zmianę lub unieważnienie. Podkreślić należy, iż wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji lub postanowienia stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145a § 1 Kpa. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa zaś możliwość uchylenia decyzji lub postanowienia, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a Kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, publ. OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16). Teza powyższa jest aktualna w obowiązującym stanie prawnym. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego będzie musiał ponownie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. Ustalenia te winny być dokonane z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 i 80 Kpa oraz z uwzględnieniem nowego brzmienia art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należy wskazać, iż dopiero sytuacja, kiedy inwestor nie wykona nałożonych obowiązków będzie podstawą do zastosowania art. 48 ust 1 i 4 Prawa budowlanego i orzeczenia nakazu rozbiórki. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie została wypełniona dyspozycja art. 145a § 1 Kpa i dlatego zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 1947/07 z dnia 15 listopada 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nr 49 z dnia 17 października 2003 r., musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie drugim wyroku.