VII SA/Wa 32/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. J. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Wojewody L. z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] i stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] , znak: [...], w części obejmującej okap od strony działki o nr ew. [...]., a w pozostałym zakresie odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] , znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne o poj. 9,90 m3 na działce o nr ew. [...] w miejscowości S. gm. C., w części obejmującej okap od strony działki o nr ew. [...], w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku i analizie akt przedmiotowej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej zw. k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, prawomocnym wyrokiem z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 569/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na wymienioną wyżej decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2010 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej zw. p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Organ dalej podniósł, że rozpatrując skargę na decyzję administracyjną sąd z urzędu ustala, czy występują przesłanki uzasadniające stwierdzenie jej nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka tym samym organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu, a próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Z uwagi na fakt, iż prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym skutkującą niedopuszczalnością rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności, organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. na wniosek J. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od ww. postanowienia wniósł w imieniu J. K. adwokat T. P., podtrzymując żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. Po rozpatrzeniu wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał w całości stanowisko zajęte w kwestionowanym postanowieniu wydając postanowienie z dnia [...] października 2011 znak: [...] i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że bezspornym jest, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 569/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na wymienioną wyżej decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2010 r. Wprawdzie do ww. wyroku nie zostało sporządzone pisemne uzasadnienie, to jak wynika z akt sprawy, skarżący - J. K. był, jako inwestor, adresatem decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., której nieważność w części obejmującej okap od strony działki o nr ew. [...], stwierdził GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Powyższe wskazuje, iż powołanym wyżej wyrokiem z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 569/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę z przyczyn merytorycznych, nie zaś z przyczyn związanych z brakiem przymiotu strony skarżącego. Wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji. Powyższemu nie przeczy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Za prawidłowością takiego, stanowiska przemawia zarówno treść przepisów art. 170, art. 171 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), jak i ustalona orzeczeniami praktyka sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 170 wspomnianej wyżej ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego ma zatem w przedmiocie rozstrzygnięcia powagę rzeczy osądzonej (art. 171 ww. ustawy), czego konsekwencją procesową jest to, iż nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd administracyjny z urzędu poddaje kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne także i w zakresie ewentualnych przesłanek skutkujących nieważnością, wskazanych w art. 156 k.p.a. Zatem wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji. Mając na względzie powyższe organ odmówił wszczęcia na wniosek J. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. Skargę do sądu administracyjnego na ww. postanowienie złożył J. K.. Postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 61 a k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu i błędne przyjęcie, że oddalenie skargi na decyzję GINB z [...] stycznia 2010 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 569/10 rodziło powagę rzeczy osadzonej, która wyłączała możliwość orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2010 r.; 2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych koniecznych do rozstrzygnięcia wniosku strony, zwłaszcza zaś ustalenia, czy istnieją techniczne możliwości wykonania decyzji z [...] stycznia 2010 r. w sytuacji, gdy wykonanie tej decyzji jest uzależnione od zmiany konstrukcji dachu budynku mieszkalnego w części, której ten dach został wykonany zgodnie z zezwoleniem na budowę; 3) art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez brak zastosowania tych przepisów co było w sprawie konieczne w przypadku potwierdzenia okoliczności wymienionych w punkcie 2, które zostały dowiedzione opinia rzeczoznawcy E. T., pominiętą w toku ustaleń faktycznych przez GINB. Mając na uwadze tak postawione zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr Nr 153 r. poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Organ ten zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy własne postanowienie mocą którego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważnosci decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] i stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne, w części obejmującej okap od strony działki o nr ew. [...]., a w pozostałym zakresie odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2010 r. sygn. ak VII SA/Wa 569/10 oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., a więc na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności złożonym przez J. K. Przedmiotem aktualnej kontroli Sądu jest zatem postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została potwierdzona wyrokiem sądu administracyjnego. Zatem istota sprawy dotyczy tego, czy organ administracji mógł rozpoznać żądanie, co do istoty, zbadać wskazaną przez stronę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] i stwierdzającą w części nieważność decyzji Starosty [...], czy też wobec prawomocnego oddalenia skargi na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności miał zamkniętą drogę do jej weryfikacji w nadzwyczajnym trybie postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie pierwszoinstancyjne na podstawie art. 61a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponadto zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd oddala skargę, jeżeli decyzja/postanowienie nie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 p.p.s.a. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny nie był prawnie wadliwy z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 p.p.s.a. ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i n.). Prawomocność decyzji, czy postanowienia utrzymanego w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji i podmiotom mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania możliwość stwierdzenia nieważności tego aktu. Pamiętać należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i miał obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego brak uzasadnienia wyroku Sądu oddalającego skargę na kwestionowaną w sprawie decyzję, nie był żadną przeszkodą do oceny tego, że decyzja jest prawidłowa, a zwłaszcza, że nie zawiera wady nieważności. Takie stanowisko zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 9 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 468/07 (Lex 505294)) wyjaśnił, że podmioty wymienione w art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc wobec wszystkich, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego. Art. 170 p.p.s.a. wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skoro sąd oddalił skargę na wskazaną decyzję, to każdy kolejny sąd jest związany tym orzeczeniem i orzekanie na temat decyzji zbadanych uprzednio przez inny sąd stanowiłoby o naruszeniu art. 170 p.p.s.a. Należy przyjąć zatem, że skoro decyzja była oceną sądu i sąd orzekł, iż decyzja ta nie narusza prawa, to nie narusza ona również art. 156 k.p.a. Nadto, co jest najistotniejsze, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd administracyjny z urzędu poddaje kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne także i w zakresie ewentualnych przesłanek skutkujących nieważność, wskazanych w art. 156 k.p.a. Zatem wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji. Wynika to zarówno z treści wskazanego wyżej przepisu, jak i ze względu na związanie oceną prawną zawartą w takim wyroku, wynikającą z treści art. 170 i art. 171 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt I SAB 63/92). Tym samym nie jest dopuszczalne wszczynanie postępowań nadzwyczajnych co do tej decyzji, chyba że ujawniły się nowe okoliczności istniejące w chwili rozstrzygania sprawy przez organ (art. 145 k.p.a.), jednakże z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie można dopatrzyć się by na takie okoliczności skarżący się powoływał. Dalej wskazać trzeba, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez sąd administracyjny, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2004 r., sygn. akt II SA 1628/03), tym samym żądanie takie spełnia przesłankę określoną w art. 61a k.p.a. Natomiast zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (obecnie - postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Jak wyżej wskazano decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] była przedmiotem weryfikacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 569/10 oddalił skargę J. K. na przedmiotowe rozstrzygnięcie. We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, skarżący nie podniósł jakichkolwiek okoliczności, czy przesłanek, które mogłyby z przyczyn obiektywnych nie zostać wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy zakończonej wyrokiem z dnia z dnia 1 września 2010 r. Dach jest nadal ten sam, okap ten sam, a sposób jego wykonania w jednolitej konstrukcji dachu, jest tym samym wykonaniem, które istniało na datę kontroli Sądu w dniu 1 września 2010 r. Zatem nie sposób stwierdzić pojawienia się okoliczności, która nie była znana Sądowi w dacie jego orzekania. Toż to jest mowa wprost o przedmiocie będącym treścią decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądowej. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. niedopuszczalnym było prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Podkreślić należy, iż brak uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 1 września 2010 r. w konfrontacji z zarzutami wskazanymi we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji dowodzi, że słusznie organ administracyjny uznał, iż niedopuszczalne jest rozpoznanie sprawy w trybie stwierdzenia nieważności. Tym samym należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kwestie podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności i w skardze związane z przedstawioną opinią techniczną, wobec formalnego charakteru orzeczeń organów nie mogły być brane pod uwagę. Reasumując, Sąd zgodził się z prezentowanymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wywodami organu. Taka ocena przedmiotowej sprawy jest wynikiem obowiązujących regulacji prawnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.