VII SA/Wa 32/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Q. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] października 2019r. [...], na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2018 poz. 2067 ze zm. – dalej u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania Q. Sp. z o.o. – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Delegatury w P. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. z [...] lipca 2019 r. nr [...] nakazującą skarżącej przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku - zespole krochmalni w C., gm. M. (wpis z 10 października 1989 r., nr 613) polegających na: odtworzeniu więźby dachowej, pokrycia dachowego, rynien i rur spustowych; stabilizacji konstrukcyjnej ścian nośnych i działowych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ po przytoczeniu art. 49 ust. 1 u.o.z. zaznaczył, że decyzją z 10 października 1989 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. wpisał do rejestru zabytków pod nr [...], zespół krochmalni w C., gm. M. (murowany budynek krochmalni, elektrownię wodną z turbiną, sztolnię, pole zalewowe i pozostałość śluzy) wskazując, że zespół wybudowano w 1912 r. i jest on świadectwem ważnego etapu postępu technicznego. Następnie wskazał, że 4 kwietnia 2019 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę - w obecności strony - podczas której stwierdził bardzo zły stan zachowania krochmalni. Dwukondygnacyjna część obiektu w większości pozbawiona jest dachu, którego fragment zachował się jedynie w części wschodniej i parterowej, mieszczącej dawniej elektrownię wodną. Zniszczona jest korona murów konstrukcyjnych oraz, lokalnie, partie okien górnej kondygnacji. Stolarka okienna zachowana jest szczątkowo. Ściany konstrukcyjne są w stanie zadowalającym. Stan zachowania obiektu grozi zatem dalszą degradacją autentycznej struktury. Ulega on postępującemu zniszczeniu wskutek częściowego zawalenia oraz wilgoci wobec braku zabezpieczeń. Wydanie decyzji przeciwdziałającej zniszczeniu zabytku było zatem konieczne, jak i w świetle art. 4 pkt 2 u.o.z. Według organu rodzaj i zakres nakazu nie narusza art. 49 ust. 1 u.o.z. i mieści się w definicji robót budowlanych (3 pkt 8, pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Minister podzielił stanowisko organu I instancji, że zły stan zachowania krochmalni wynika przede wszystkim z zaniedbań właściciela. Murowany budynek krochmalni stanowi najważniejszy element zespołu, będącego zabytkiem techniki z początku XX w. Posiada wartość historyczną i naukową bowiem dokumentuje historię wsi, jest świadectwem postępu technicznego. Zachowanie formy architektonicznej, bryły i konstrukcji krochmalni, połączonej z elektrownią wodną, jak i utrzymanie integralności wszystkich zabytkowych elementów zespołu ma podstawowe znaczenie dla istnienia oraz czytelności ww. chronionych wartości historycznych i naukowych. Jest elementem dziedzictwa kulturowego regionu. Pozostawienie budynku w obecnym stanie naraża go na dalsze niszczenie, co może prowadzić do jego całkowitej degradacji, czy spowodować znaczne obniżenie wartości całego zespołu. Z podanych przyczyn organ nie zgodził się z zarzutem niewykazania przesłanek do zastosowania art. 49 ust. 1 u.o.z. Brak dachu, rynien i rur spustowych oraz naruszona konstrukcja murów świadczy o zagrożeniu całkowitym zniszczeniem zabytku, a opisane roboty zabezpieczą obiekt przed destrukcyjnym wpływem opadów, oraz zapewnią mu stabilizację. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 5 pkt 2, 3, 4 u.o.z. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie, w celu trwałego zachowania jego wartości, jest obowiązkiem aktualnego właściciela zabytku. Dalej stwierdził, że wprawdzie dla właściciela zabytku kwestie ekonomicznej stanowią istotny element planowania inwestycji, to jednak nie mają wpływu na zakres jego ustawowych obowiązków, związanych z opieką nad zabytkiem. Organ zaznaczył, że od zakupu budynku w 2013 r. właściciel miał czas na remont, a wobec jego zaniechania ponosi odpowiedzialność za stan zachowania budynku. W ocenie organu postępowanie przeprowadzono prawidłowo. Określono zasadny termin wykonania prac, podyktowany stanem zachowania i koniecznością podjęcia jak najszybszej ingerencji, uwzględniając zarazem konieczność uzyskania pozwoleń, jak i zgromadzenia funduszy na remont. Nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ma umożliwić stronie niezwłoczne rozpoczęcie robót. Nakaz jest możliwy do zrealizowania w niecały rok od wydania zaskarżonej decyzji, a jego wydłużenie mogłoby skutkować znacznym pogłębieniem destrukcji. Na koniec Minister przypomniał o wymogu określonym w art. 49 ust. 2 u.o.z. i art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Skargę na powyższą decyzję złożyła Q. Sp. z o.o. zarzucając: - nieuwzględnienie argumentacji podniesionej w piśmie strony z 3.06.2019 r.; - niewykazanie, dlaczego wykonanie prac jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku (art. 49 ust. 1 ustawy); - ustalenie rażąco krótkiego terminu wykonania prac. Strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydłużenie terminu do 30.06.2022 r. Zdaniem skarżącej po pierwsze, żaden organ nie wykazał, dlaczego wykonanie prac jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku (art. 49 ust. 1 ustawy). Po drugie, decyzja organu I instancji nie uwzględnia argumentacji podniesionej w piśmie z 3 czerwca 2019 r., w tym, że strona podejmuje działania dla zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektu. W dniu 11.03.2015 r. podpisała umowę z Instytutem OZE z K. na wykonanie operatu wodnoprawnego dla Małej Elektrowni Wodnej oraz aneks dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla tejże Elektrowni, które to dokumenty otrzymała w ostatnich tygodniach. Po trzecie, organ sam wskazał, że roboty muszą być poprzedzone przygotowaniem szeregu dokumentów (w tym projektów budowlanych) oraz przeprowadzeniem postępowań (w tym pozwolenia konserwatorskiego i pozwolenia na budowę). Termin na wykonanie tych prac jest rażąco krótki i wymaga przedłużenia do 30.06.2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z przywołanych przepisów wynika zatem , że zaskarżalna do sądu opieszałość organu może przybrać postać bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2 b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi w powyższym przedmiocie jest złożenie ponaglenia do właściwego organu. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2019r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Delegatury w P. działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2019 r. 1. odstępującą od wydania zaleceń pokontrolnych, 2. nakazującą wykonanie robót budowlanych przy zabytku - zespole krochmalni w C. do dnia [...] czerwca 2020r. obejmujących: odtworzenie więźby dachowej, pokrycia dachowego, rynien i rur spustowych; stabilizację konstrukcyjną ścian nośnych i działowych. 3. Nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia stanowił art. 49 ust. 1 u.o.z. stanowiący, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Decyzja, o której mowa w przytoczonym przepisie może być zatem wydana przez właściwy organ, po kontroli zabytku i w ramach sprawowanego nadzoru konserwatorskiego oraz obejmować wyłącznie obowiązki z zakresu prac konserwatorskich lub robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, a więc takich, które chronią zabytek przed dalszą degradacją. Przypomnieć trzeba, że art. 3 pkt 6 i pkt 8 u.o.z. zawiera legalną definicję prac konserwatorskich i robót budowlanych, przez które odpowiednio należy rozumieć działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań oraz roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne uznać należy, iż zakres i charakter nałożonych obowiązków ma wyłącznie na celu zahamowanie procesu degradacji zabytku, co oznacza, że w kontrolowanej sprawie organ nie przekroczył kompetencji wynikających z art. 49 ust. 1 cytowanej ustawy. W świetle materiału dowodowego zgormadzonego w aktach sprawy nie może być bowiem kwestionowane – jak czyni to skarżąca – że budynek krochmalni wchodzący w skład zabytkowego zespołu w C. znajduje się w złym stanie technicznym. Przeprowadzona 4 kwietnia 2019r. przez organy konserwatorskie kontrola wykazała, że właściciel nie podjął żadnych prac, które zabezpieczyłyby obiekt przed postępującą degradacją. Obiekt w znacznej części nie posiada dachu, którego fragment pozostał jedynie w części wschodniej i części parterowej, mieszczącej dawniej elektrownię wodną. Mury konstrukcyjne i partie okien górnej kondygnacji są zniszczone. Podobnie tylko szczątkowo zachowała się stolarka okienna. Stwierdzono, że poza opisanymi zniszczeniami ściany konstrukcyjne są w zadowalającym stanie. Pozostawienie budynku krochmalni w obecnym złym stanie technicznym – bez koniecznych zabezpieczeń - będzie niewątpliwie prowadziło do dalszej postępującej degradacji jeszcze zachowanej substancji zabytkowej. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w art. 5 u.o.z. ustawodawca nałożył na właściciela obiektu zabytkowego szereg obowiązków, określając, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. Rola właściciela zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory artystyczne, historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c. Wpis do rejestru zabytków, a więc uznanie, że określony obiekt, czy zespół ma szczególną wartość - stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia i posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową, wiąże się z obowiązkami zarówno po stronie właściciela (posiadacza), jak i organów administracji. Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego lub zespołu budowlanego, o którym mowa jest w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. oznacza automatycznie, że ochrona ta rozciąga się na cały obszar tego układu (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2011 r.. II OSK 735/11, ONSA). Zabytki nieruchome podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ust. 1 pkt. 1 u.o.z.). Należało zatem podzielić stanowisko organu odwoławczego, że wydanie decyzji przeciwdziałającej zniszczeniu zabytku było konieczne. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut niewykazania przez organy, że wykonanie prac jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Bez wpływu na wynik sprawy pozostawały również wymienione w piśmie z 3 czerwca 2019r. działania, jakie podejmuje skarżąca w celu zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektu, skoro dotyczyły one wyłącznie podpisania w dniu 11 marca 2015r. umowy z Instytutem OZE w K. na wykonanie operatu wodnoprawnego Małej Elektrowni Wodnej oraz aneksu dotyczącego ustalenia warunków zabudowy ww. Elektrowni, czy oczyszczania i zabezpieczania terenu przed osobami postronnymi. Zdaniem Sądu okres od doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2019r. do 30 czerwca 2020r. był wystarczający na przygotowanie wymaganej dokumentacji oraz uzyskania stosownych pozwoleń organów budowlanych. Decyzji organu I instancji nadano bowiem rygor natychmiastowej działalności, którego istotą jest to, że decyzja staje się wykonalna pomimo tego, że nie jest ostateczna. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.