VII SA/Wa 32/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu D. M. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2024 r. nr 1362/2024 w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. M. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z 26 listopada 2024r. nr 1362/2024, na mocy art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane (Dz. U. z 2024r., poz. 725), po rozpatrzeniu odwołania I. M. - uchylił decyzję P. w O. (PINB) z 24 września 2024r., nr 286/2024 odstępującą od nałożenia, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, wykonania czynności lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem dotyczących przyłączenia lokalu nr 1 do przyłącza kanalizacyjnego należącego do lokalu nr 2 w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w O. (dz.nr [...], obr. [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazała, że 20 kwietnia 2023r. wpłynęło pismo I. M. w sprawie nielegalnego podpięcia do instalacji kanalizacyjnej. Kontrola w dniu 20 czerwca 2023r. wykazała, że właściciel lok. nr 2 uzyskał decyzję S. O. z 25 marca 2003r. 652/03 pozwalającą na budowę przyłącza kanalizacyjnego do ww. budynku. Wtedy lokale nr 1 i 2 nie były wyodrębnione. Przyłącze wybudowano w 2006r., które poprowadzono od lokalu nr 2 rurą kanalizacyjną z I-go piętra przez korytarz lok. nr 1 do piwnicy przynależnej do lokalu nr 1, gdzie wpięto do przyłącza. Wówczas piwnica była użytkowana przez obu lokatorów wspólnie. Wydzielenie lokali nastąpiło w 2005r. Właściciel lok. nr 1 nie był obecny podczas kontroli, dlatego nie było dostępu do piwnicy lok. nr 1 w celu sprawdzenia czy lokal nr 1 podłączono do przyłącza lok. nr 2. Kontrole 27.07.2023r., 26.09.2023r.,26.03.2024r. nie odbyły się z powodu nieobecności stron. Natomiast podczas kontroli 20 czerwca 2024r. ustalono, że D. M. nabył nieruchomość ok. 3 lat temu w obecnym stanie (oświadczenie nabywcy). W dacie zakupu rury kanalizacyjne już istniały w obecnym stanie. Uprzednio właściciel lokalu na piętrze wykonał instalację kanalizacyjną przebiegającą w dół budynku przez parter stanowiący odrębną własność. Następnie prawdopodobnie (w nieznanym czasie) wykonał instalację sanitarną - wpinając się do pionu należącego do właściciela piętra budynku. Obecny właściciel parteru nie życzy sobie w swojej części kanalizacji właściciela piętra budynku. " WINB powtórzył następnie ustalenia kontrolne organu I instancji oraz wskazania, że właściciel lokalu nr 2 na podstawie protokołu uzgodnień z 13 lutego 2002r. spisanego przed S. w O. (SR) wykonał na własny koszt całą instalację kanalizacyjną do swojego mieszkania i szambo po stronie przez niego użytkowanej prowadząc rurę odpływową przez stary pion kanalizacyjny w przedsionku lokalu nr 1. SR postanowieniem z 27 lutego 2003r. zezwolił właścicielowi lokalu nr 2 na wykonanie przyłącza do kanalizacji miejskiej w ul. [...] od mieszkania nr 2. Przyłącze wykonano zgodnie z ww. postanowieniem. SR postanowieniem z 9 lutego 2022r. zezwolił właścicielowi lokalu nr 1 na doprowadzenie i wykonanie przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do lokalu nr 1. W świetle ustalonego stanu faktycznego wewnętrzną instalację kanalizacyjną lokalu nr 1 podłączono do instalacji kanalizacyjnej lokalu nr 2, a nie do przyłącza od studzienki na działce. Budowa wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Z fotografii wykonanych podczas oględzin 20 czerwca 2024r. wynika, że stan techniczny instalacji kanalizacyjnej lokalu nr 2 jest dobry, a podłączenie instalacji kanalizacji lokalu nr 1 jest szczelne. W ocenie WINB, stanu faktycznego nie ustalono prawidłowo. PINB winien pozyskać decyzję S. O. z 25 marca 2003r. udzielającą J. M. pozwolenia na budowę przyłącza kanalizacyjnego i sprawdzić jej zgodność z projektem. W aktach znajduje się jedynie zdjęcie 1 strony ww. decyzji, brak jest projektu budowlanego. Następnie winien ustalić, czy zgodnie z postanowieniem S. w O. z 27.02.2003r. przyłącze wykonano do kanalizacji miejskiej w ul. [...] od mieszkania na piętrze budynku użytkowanego po zachodniej części działki. Czy zgodnie z postanowieniem S. w O. z 9 lutego 2022r. D. M. doprowadził i wykonał przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne wpinając się do przyłącza lokalu nr 1. Organ winien powyższe ustalić podczas kontroli (a nie analizy dokumentów). Z akt nie wynika też, czy roboty wykonano zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną (brak informacji w protokołach kontroli). WINB zakwestionował stanowisko PINB wskazujące, że "Z dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas oględzin w dniu 20 czerwca 2024r. wynika, ze stan techniczny wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej lokalu nr 2 jest dobry, a podłączenie do niej wewnętrznej instalacji kanalizacji lokalu nr 1 jest szczelne", gdyż nie jest możliwa ocena szczelności instalacji na podstawie zdjęć. Złożona dokumentacja nie zastępuje samodzielnej oceny organu. Protokół oględzin nie może się ograniczać do stwierdzeń ogólnikowych. Czynność ta ma dostarczyć dowody, pozwalające na kontrolę decyzji. Materiał dowodowy nie jest wystarczający do jednoznacznego stwierdzenia, czy zasadnie PINB odstąpił od nałożenia obowiązków. Następnie przytoczył art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zaznaczając, że w takim postępowaniu organ weryfikuje zgodność robót budowlanych z przepisami (w tym techniczno - budowlanymi), sztuką budowlaną, pod kątem istnienia/wykluczenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także mając na uwadze ochronę interesów osób trzecich. Jeżeli stwierdzi naruszenia, wówczas ustala jakie czynności/roboty należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. WINB wskazał, że obowiązkiem PINB będzie precyzyjne określenie zakresu robót i ocena ich legalności, prawidłowości, zgodności z przepisami, w tym w kontekście zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ustalenia winny być spisane w protokole kontroli (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego). Przedstawił następnie - powołując się na orzecznictwo - obszerną argumentację odnośnie obowiązków związanych z realizacją zasady prawdy obiektywnej i zasady praworządności, a także zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), zgodności z art. 77 § 1 kpa. Zdaniem WINB, organ powiatowy nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący, czym istotnie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ocena jest niepełna i wymaga postępowania wyjaśniającego. Podkreślił też, że organ odwoławczy nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. W postępowaniu odwoławczym weryfikuje się rozstrzygnięcie organu I instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełnia materiał dowodowy. Nie może ono wchodzić w rolę postępowania ogólnego, ponieważ naruszałoby to prawo strony do kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Dodał, że art. 136 kpa nie może być wykorzystywany do dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył D. M. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji braku ku temu przesłanek. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji WINB i o zwrot kosztów postępowania, Po przedstawieniu przebiegu postępowania podkreślił, że decyzja kasatoryjna ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest orzekanie co do istoty sprawy. Wydanie takiej decyzji jest uzasadnione jeżeli doszło naruszenia przepisów postępowania, a zakres konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, który należy oceniać przez pryzmat prawa materialnego mogącego mieć zastosowanie w sprawie. Zdaniem strony, PINB słusznie odstąpił od nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i przytoczył m.in. art. 51 ust 7 Prawa budowlanego. Skarżący zaznaczył, że PINB dokonał oględzin instalacji kanalizacyjnej i analizował stan faktyczny i prawny. W ich wyniku stwierdził, że wewnętrzna instalacja kanalizacyjna, zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie jest przyłączem kanalizacyjnym, a więc nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co oznacza, że prowadzenie takich robót nie narusza Prawa budowlanego. Oględziny wykazały, że stan techniczny instalacji jest dobry, a podłączenie między lokalami nr 1 i nr 2 szczelne i wykonane zgodne z zasadami techniki budowlanej. Nie stwierdził także, aby roboty zagrażały bezpieczeństwu ludzi, mieniu lub środowisku, ani przeprowadzone w sposób odbiegający od przepisów. Na tej podstawie zasadnie uznał, że nie jest konieczne nakładanie obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odstąpienie od nałożenia obowiązków jest zasadne i w pełni zgodne z przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej "p.p.s.a"), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a więc nie jest władny badać meritum sprawy. Sąd analizuje jedynie przyczyny, z powodu których organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia w świetle w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądu ma zatem charakter jedynie formalny. Podstawę prawną decyzji WINB stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie powyższej regulacji zależy zatem od spełnienia dwóch przesłanek. Pierwsza dotyczy naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi wyłącznie o taki stopień zaniechania wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności faktycznych sprawy, który wykracza poza kompetencje organu odwoławczego z art. 136 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem przez organ odwoławczy, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. jest niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść wtedy, jeżeli zaistnieją wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego, których nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w pewnym zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, czy nawet dowodów, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. W świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy nie skorzystał z art. 136 k.p.a. odstępując od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, pomimo bardzo obszernego uzasadnienia decyzji, wskazał w istocie na trzy kwestie wymagające wyjaśnienia, to jest ustalenie - na podstawie dokumentacji dotyczącej decyzji Starosty Powiatu Otwockiego z 25 marca 2003r. pozwalającej na budowę przyłącza kanalizacyjnego - czy roboty wykonano zgodnie z projektem, po drugie: czy zgodnie z postanowieniem S. w O. z 27.02.2003r. wykonano przyłącze do kanalizacji miejskiej w ul. [...] od mieszkania na piętrze budynku, czy zgodnie z postanowieniem S. w O. z 9 lutego 2022r. skarżący wykonał przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne do lokalu nr 1. Zdaniem Sądu, powyższe czynności mieściły się w zakresie uprawnień organu II instancji, który powinien był skorzystać z art. 136 k.p.a. zlecając organowi powiatowemu ustalenie powyższych okoliczności i w zależności od ich wyniku wydać rozstrzygnięcie co do meritum sprawy. Uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. zostało wprowadzone właśnie w celu wyeliminowania zbędnego powtarzania postępowania przez organ I instancji, a przez to działanie zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 138 kpa). Mając na względzie powyższe przesłanki oraz działając na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł w punkcie I wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a o kosztach postępowania na mocy art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku). ----------------------- # # # # # s