VII SA/Wa 320/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Bożena Wiech – Baranowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi H. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego B. U. Kancelaria Prawnicza W. ul. [...], kwotę 300 (trzysta) złotych oraz kwotę 66 (sześćdziesiąt sześć) złotych stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, łącznie kwotę 366 (trzysta sześćdziesiąt sześć) złotych. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., odmówiono H. A. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. W. pozwolenia na budowę na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w S. Wojewoda uzasadnił swoją decyzję tym, iż nie dopatrzył się, aby wydana przez Prezydenta Miasta S. decyzja dotknięta była jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. dających podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Od decyzji Wojewody H. A. złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odwołaniu skarżąca podniosła brak zgodności projektowanego budynku z istniejącą zabudową, co wynika z zaprojektowania na nieaktualnej mapie a także niezbadanie przed wydaniem pozwolenia na budowę obiektu zacieniania jej budynku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] uznając, że nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa i wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że badając legalność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], może badać wyłącznie stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania ocenianej decyzji. Wobec zaś tego, że inwestor uzyskał stosowną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz spełnił warunki wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydent Miasta S. w świetle art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzuty kierowane przez wnioskodawczynię, w szczególności to, że zaprojektowano budynek na nieaktualnej mapie i w odległości mniejszej niż dopuszczają to przepisy organ ocenił tak, że nie został naruszony § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), gdyż odległość budynku od granicy działki jest większa niż w przywołanym przepisie. Odnosząc się do zarzutu, że budynek jest realizowany w odległości 2,3 m od granicy działki skarżącej organ uznał, iż kwestia ta może być przedmiotem rozpatrywania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., nie dotyczy natomiast decyzji i postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi. H. A. złożyła skargę na tę decyzję ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach. Podniosła w szczególności, że organy powołują się na mapę, na której został usytuowany budynek w odległości 4,1-7,1 m od granicy działki, natomiast w rzeczywistości odległość ta wynosi 2,1-2,3 m od granicy działki skarżącej. Od 1964 r. kiedy nieruchomość została kupiona przez A. A. są te same zabudowania, te same granice i ogrodzenie stojące w tym samym miejscu, a na linii granicy wkopane są kamienie graniczne. Odległości nowego budynku mierzone od rzeczywistych granic są mniejsze niż podane przez organy i nie spełniają warunków wyznaczonych przez prawo, mapa zastosowana przy projektowaniu nie oddaje, zdaniem skarżącej, rzeczywistego stanu rzeczy, a jej budynek jest zacieniany przez nowo powstały obiekt. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzające ją postępowanie naruszają przepisy procedury w stopniu, który może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach kodeksu ma zasadnicze znaczenia dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jego celem jest ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawą subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów. W odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie nadzorczym zasadę tę należy pojmować szeroko, podejmując czynności dowodowe i analityczne weryfikujące legalność badanej decyzji, nie tylko przez pryzmat zarzutów kierowanych przez wnioskodawcę, lecz całościowo w kontekście wszystkich przesłanek nieważności decyzji. Nadto, swobodna ocena dowodów musi być prowadzona według reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych opisanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jeżeli o rażącym naruszeniu prawa decydują oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją to chodzi o tego rodzaju wady decyzji, gdy końcowy rezultat załatwienia sprawy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W kontrolowanej przez Sąd sprawie zasada prawdy obiektywnej została naruszona. Naruszono też przepis art. 77 i 107 k.p.a. Organy nadzoru pominęły bowiem wyjaśnienie wszystkich kwestii i nie ustosunkowały się do zarzutów skarżącej w prawidłowy sposób. Zarzuciła ona brak aktualności mapy użytej do celów projektowych oraz zatwierdzenie projektu powodującego niedopuszczalne zacienianie pomieszczeń w jej budynku przeznaczonych na pobyt ludzi. Zarzuty naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 13 rozporządzenia wykonawczego nie są stwierdzeniem wad procesowych lecz mają charakter naruszeń prawa materialnego. Zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, (...) ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Art. 35 ust 2 pkt 2 nakazuje sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z kolei § 13 stanowi, iż odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m (§ 13 ust. 1 pkt 1). W przypadku zaprojektowania obiektu wyższego niż odległość między budynkami, w sposób określony w tym przepisie, na etapie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego należało sprawdzić, czy warunki te są spełnione przed wydaniem pozwolenia. Pozwolenie wydano w dniu [...] kwietnia 2005 r. W aktach sprawy znajduje się pismo [...] Biura Projektów w S. z dnia 1 lipca 2005 r., a więc po zakończeniu sprawy administracyjnej zawierające wyjaśnienie (wraz ze szkicem) o zapewnieniu odpowiedniego nasłonecznienia. Jak z treści pisma i szkicu wynika odległość między budynkami (9,01 m i 8,64 m) mierzono dla celów badania nasłonecznienia nie prostopadle do ściany któregokolwiek z budynków lecz jako jedno z ramion kąta 60o. Wysokość budynku przesłanianego ustalono na 9,32 m. Uwzględniając usytuowanie budynku w strefie śródmiejskiej, zmniejszono dwukrotnie wymagane odległości, po czym okazało się, że warunki nasłonecznienia są zachowane. Z jakich powodów w wyjaśnieniu przyjęto, że projektowany budynek leży w strefie śródmiejskiej, tego organy nie wyjaśniły. Nie wchodząc nawet w ocenę prawidłowości tych obliczeń, z zestawienia podanych odległości wynika, że warunki zachowania przepisu § 12 i 13 rozporządzenia podlegały sprawdzeniu w postępowaniu zwykłym czego nie uczyniono. Organy nadzoru prowadzące postępowanie nieważnościowe, naruszyły zatem zasadę prawdy obiektywnej, gdyż wadliwie oceniły wykonanie przez organ architektoniczno-budowlany przepisów art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego i przepisów rozporządzenia dotyczących zachowania odległości. ponadto co najmniej przedwczesne były wnioski organów co do wadliwego posadowienia budynku, z wykluczeniem nieprawidłowego zaprojektowania. Jeżeli bowiem materiał składający się na stan faktyczny sprawy wskazuje na możliwą wadliwość mapy używanej do projektowania nowej zabudowy, to jest przekroczeniem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego sprawy przyjęcie końcowego wniosku, iż kwestia usytuowania budynku należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, tak jakby nastąpiło samowolne przesunięcie faktyczne zabudowy w stosunku do prawidłowego projektu. Tymczasem przyczyną "zbliżenia" zabudowy mogą też być wady mapy, na której projekt wykonano. Mapa taka, przed zatwierdzeniem projektu zagospodarowania terenu jest jednym z dokumentów podlegających sprawdzeniu i ocenie przez organ architektoniczno-budowlany, szczególnie, jeśli pojawiają się uzasadnione zarzuty dotyczące tej kwestii. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.