VII SA/Wa 320/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. i S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 320/08 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r., uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., i nakazującą J. i S. M. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego samowolnie, usytuowanego w strefie bezpieczeństwa istniejącego gazociągu na działce nr ewid. [...] w T. [...] oraz uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki. W uzasadnieniu inspektor wojewódzki podniósł, iż po zbadaniu formalnych podstaw wznowienia uznał, że spełniono przesłanki umożliwiające wznowienie postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Kpa po wznowieniu postępowania na wniosek G. Sp. z o.o. -odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż we wniosku G. Sp. z o.o. o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją wskazano, że "po szczegółowej kontroli oraz wykonaniu ponownej inwentaryzacji geodezyjnej stwierdzono, że rura ochronna założona na gazociągu jest dłuższa niż wynikało to z poprzedniej inwentaryzacji geodezyjnej. (...) W związku z tym część budynku gospodarczego znajduje się poza strefą bezpieczeństwa gazociągu, zmniejszoną do 10 m przez wspomnianą rurę ochronną i nie koliduje z gazociągiem wysokiego ciśnienia DN 250 PN 6,3 MPa [...]. Organ podniósł, że będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek gospodarczy składa się z dwóch części, które konstrukcyjnie mogłyby funkcjonować w sposób samodzielny. Część zbliżona do gazociągu znajduje się w całości w strefie bezpieczeństwa gazociągu, która ograniczona na skutek zastosowania rury ochronnej wynosi 10 m. Część ta bezdyskusyjnie podlega rozbiórce ze względu na zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Natomiast z mapy zasadniczej przekazanej organowi przy piśmie G. S.A. z dnia 9 maja 2007 r. wynika, że druga część budynku nie znajduje się w całości poza strefą bezpieczeństwa gazociągu. W strefie tej znajduje się ok. 15% powierzchni części budynku. Jako że część ta jest konstrukcyjnie spójna i nierozerwalna, nie jest możliwe wydanie nakazu rozbiórki tychże 15% drugiej części budynku gospodarczego, która nie obejmowałaby pozostałości. Decyzją znak: [...], z dnia [...] stycznia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. i S. M. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...]. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, przy czym w/w przepis wymaga kumulatywnego spełniania wszystkich wymienionych w nim przesłanek. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 1885/99, Lex nr 50152) za nową okoliczność istotną dla sprawy należy uznać taką, która mogłaby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Zaznaczyć należy, iż dopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki części budynku pod warunkiem, że da się ona wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iż w niniejszej sprawie było to możliwe. Strony postępowania nie przedstawiły bowiem żadnych dowodów potwierdzających techniczną wykonalność rozbiórki części budynku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż nie spełnia wymogu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa sytuacja, w której strona dowiedziała się o okoliczności uzasadniającej wydanie decyzji odmiennej treści od tej, która zapadła, jeżeli okoliczność ta jest faktem utrwalonym w aktach, a więc znanym organowi. Powołał przy tym orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 15 września 1987 r., (sygn. akt IV SA 436/87, GAP 1988, Nr 18 ) stwierdził, iż "odmienna ocena przez stronę dowodu, który istniał w dniu wydania decyzji i był znany organowi wydającemu decyzję nie uzasadnia wznowienia postępowania ". Jak wynika z akt sprawy, P. w W. o zamontowaniu rury ochronnej na gazociągu wiedział jeszcze przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, decyzji nakazującej rozbiórkę spornego budynku gospodarczego. Na tą okoliczność powoływał się bowiem już w piśmie z dnia 27 sierpnia 2001 r., ,, z uwagi na nowo wybudowany budynek mieszkalny na gazociągu została zamontowana rura ochronna, co pozwoliło zmniejszyć odległość podstawową do 10, 0 m." Jednocześnie organ odwoławczy powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 501/06 (LEX nr 219265) w którym Sąd stwierdził, iż w postępowaniu wznowieniowym jest niedopuszczalna odmienna ocena uprzednio istniejących i znanych organowi okoliczności faktycznych. Z akt sprawy wynika natomiast, iż w/w pismo z dnia 27 sierpnia 2001 r. znajdowało się w aktach sprawy - wpłynęło bowiem do PINB [...] w dniu 3 września 2001 r., a więc przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i S. M. Wskazali, iż budynek gospodarczy został wybudowany przez ojca J. M. - W. A. w tym samym okresie (lata 1982-1983) co gazociąg wysokiego ciśnienia [...]. Podnieśli również, iż to na ich wniosek G. Sp. z o.o. skierowała komisję w celu dokonania pomiarów odległości obydwu członów budynku gospodarczego od gazociągu. Skarżący zwrócili się z prośbą do "Wysokiego Sądu" o satysfakcjonujące rozstrzygnięcie sporu pomiędzy nimi a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego a także Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione przez skarżących. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]. Skarga jest zasadna, bowiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., a także poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., a także postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 Kpa. Na wstępie zaznaczyć należy, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 Kpa jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Wskazać należy, iż przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji powinien zbadać przede wszystkim czy wniosek pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje prawo złożenia takiego wniosku na podstawie art. 28 Kpa, tzn. podmiotu mogącego wykazać się interesem prawnym. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie fatyczny, przy czym musi istnieć związek między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ponadto w pierwszym etapie postępowania wznowieniowego organ bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 Kpa i 145a Kpa oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 Kpa. Zgodnie z treścią art. 149 Kpa, jeżeli wniosek spełnia łącznie trzy w/w przesłanki, organ administracji wyda postanowienie o wznowieniu postępowania, będące podstawą do ustalenia przez organ przyczyn wznowienia i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W przypadku gdy wniosek o wznowienie nie spełnia choć jednej z przesłanek, organ powinien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Jak wynika z treści art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z powyższego wynika więc obowiązek organu administracji, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 r., SA/Lu 240/83, niepubl.). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Natomiast art. 77 § 1 Kpa stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z powyższego wynika, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Obowiązkiem organu administracji jest zgromadzenie całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały przez organy administracji wyjaśnione wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadzając wstępne postępowanie o wznowienie postępowania zakończone wydaniem postanowienia nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., mające na celu stwierdzenie czy wniosek o wznowieniu został oparty o przesłanki art. 145 § 1 Kpa lub art. 145a Kpa, a także czy został złożony przez podmiot uprawniony, z zachowaniem odpowiednich terminów, nie wyjaśnił czy G. Sp. z o.o. przysługuje prawo do złożenia takiego wniosku. Należy wskazać, iż wniosek taki może wnieść strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa, uzasadniającego jej udział (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2000, I SA 334/99, Lex nr 54133). Podkreślić należy, iż dokładne wyjaśnienie w/w okoliczności miało kluczowe znaczenie dla dalszego postępowania. W przypadku bowiem stwierdzenia, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ musiałby wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania i nie miałby podstawy aby przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Wskazane wyżej okoliczności, nie dają się pogodzić z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa oraz zasadą zupełności postępowania dowodowego zawartą w art. 77 § 1 Kpa, nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego i prawnego na podstawie zebranego materiału dowodowego. Prowadzi to do konkluzji, iż organ odwoławczy nie zebrał całości materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 powołanej wyżej ustawy.