VII SA/Wa 322/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. i S.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i S.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 322/08 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2007r. znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późń. zm. - zwany dalej kpa) oraz art. 82 ust. 3 i art. 84 b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118) po przeprowadzeniu postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w/w decyzją Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego dla A. i S.K. zam. przy ul. [...] w P. Działając w oparciu o przepis art. 84 b Prawo budowlane, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę legalności wydanej przez Wójta Gminy w P. decyzji dla A. i S.K. oraz ustalił, iż zachodzą okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wojewoda [...], jako organ właściwy, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji i po zbadaniu posiadanych dokumentów, w oparciu o stan prawny jaki obowiązywał w dniu wydania tego orzeczenia, stwierdził szereg nieprawidłowości w postępowaniu organu pierwszej instancji: - w dokumentach organu wydającego pozwolenie na budowę brak wniosku strony o wydanie decyzji lub protokołu przyjęcia wniosku wniesionego ustnie, nie odnotowano również odpowiedniego wpływu w rejestrze korespondencji przychodzącej w Urzędzie Gminy [...] (art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), - strona nie przedstawiła dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), - decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku została wydana w oparciu o nie ostateczną (przed upływem 14 dni) decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 129 ust. 2 i § 130 ust. 1 kpa), - projekt zagospodarowania działki sporządzono na podkładzie mapowym, który nie może służyć dla celów projektowych, brak charakterystycznych wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego), - projektant nie udokumentował posiadania odpowiednich uprawnień, nie ma więc możliwości ustalenia czy posiadał uprawnienia do sporządzenia przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 12 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), - projekt budowlany wykonany został niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 1998r. nr 140 poz. 906), ponieważ: - oprawa projektu budowlanego umożliwia jego dekompletację (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), - rysunki rzutów części projektowanej obiektu wykonane w niewłaściwej skali (§ 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), - w projekcie brak rysunków przedstawiających układ konstrukcyjny obiektu, zastosowanie schematów konstrukcyjnych, założenia przyjęte do obliczeń i podstawowe wyniki obliczeń (§ 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia), - nieprawidłowa jest wysokość ściany oddzielenia przeciwpożarowego - 0,7 m (§ 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 140). Dalej w uzasadnieniu organ podał, iż istotnym dla sprawy jest ustalenie, że w wyniku wykonania projektu zagospodarowania działki na podkładzie mapowym nie przeznaczonym do celów projektowych, właściwy organ bez zastrzeżeń przyjął zgodę na nadbudowę budynku w granicy, od osoby która nie była właścicielem sąsiedniej działki, natomiast właściciel działki której dotyczy sprawa w ogóle nie brał udziału w postępowaniu (§ 12 ust. 6 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Zdaniem Wojewody [...] powyższe nieprawidłowości są wynikiem wadliwie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż stwierdzenie nieważności stanowi nadzwyczajny środek wzruszenia decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 kpa, z uwagi na powyższe może on zostać zastosowany w ściśle określonych przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wykazało, że decyzja Wójta Gminy [...] jest dotknięta wadą wymienioną w tym przepisie. Wadą natomiast jest dotknięte samo postępowanie, a więc zebranie materiału dowodowego na podstawie którego podjęta została decyzja. Tak więc nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie stało się powodem wadliwej decyzji. W opinii Wojewody [...], właściwy organ winien wznowić postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. eliminując przytoczone wyżej nieprawidłowości. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2007r. odwołanie wniósł właściciel działki sąsiedniej M.K. Zdaniem odwołującego się, decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001r., naruszyła prawo w sposób rażący, a Wojewoda [...] winien stwierdzić jej nieważność. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M.K. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego "ustalono, iż sporządzający projekt rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] posiada uprawnienia do sporządzania projektów, planów robót konstrukcyjnych i instalacyjnych. Tym samym projekt budowlany został sporządzony przez osobę, która nie posiadała do tego odpowiednich uprawnień. Niewątpliwie jest to rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż właściwy organ sprawdza wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane". Z tego względu organ odwoławczy uznał, że weryfikowana decyzja Wójta Gminy [...] jest dotknięta wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i S.K., wnosząc o uchylenie, bądź zmianę zaskarżonej decyzji. Skarżący powołują się na fakt, iż sporządzenie projektu i przygotowanie dokumentacji niezbędnej do wydania pozwolenia na budowę powierzyli osobie która nie poinformowała ich, iż nie posiada uprawnień. Zdaniem inwestorów wina leży po stronie organu, który nie dopełnił spoczywających na nim obowiązków, w tym sprawdzenia uprawnień projektanta. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwany dalej p.p.s.a). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008r., którą organ uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007r., w całości i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001r., udzielającej A. i S.K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) znajdującej rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia, a ponadto uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 1995r. III SA 1329/94). Zgodnie z brzmieniem art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy wskazać, iż warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich faktów w danej sprawie. Art. 77 § 1 kpa stwierdza, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ winien ustosunkować się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Mając powyższe zasady na uwadze i odnosząc je do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, iż "sporządzający projekt rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie posiada stosownych uprawnień", poparte jedynie zacytowanym art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 19994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), nie spełnia wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno umożliwić Sądowi sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję, co w niniejszym przypadku, wobec tak ubogiej argumentacji organu jest niemożliwe. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z brzmieniem art. 104 Prawo budowlane osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r., uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Z załączonego do akt sprawy sądowej Wyjaśnienia treści decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych dla projektanta M.W. z dnia 30 marca 2007r., wynika, że Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa dokonała wyjaśnienia wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych w decyzji nr ew. [...] wydanej przez Komitet Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w Warszawie z dnia [...] marca 1961r., na podstawie art. 362 rozporządzenia Prezydenta z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Niezależnie od tego, czy dokument ten był znany organowi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien poczynić własne ustalenia w celu wyjaśnienia, czy osoba sporządzająca projekt budowlany posiadała wymagane do projektowania uprawnienia przy uwzględnieniu treści art. 104 Prawa budowlanego. W treści uzasadnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zabrakło dokładnej analizy, jakie uprawnienia uzyskał projektant, a nawet brak nazwiska projektanta i czy w świetle art. 104 Prawa budowlanego spełnia on warunki do pełnienia wymienionych funkcji w zakresie dotychczasowym. W tej sytuacji ocena przez Sąd zgodności z prawem decyzji organu nie jest możliwa. W świetle przytoczonych faktów, postępowania toczącego się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie można uznać za prawidłowe. Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak w pkt I sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien mieć na względzie że postępowanie toczyło się z urzędu, a nie na wniosek. Stąd też organ odwoławczy winien odnieść się do wszystkich uchybień stwierdzonych przez organ I instancji i dokonać oceny, czy zostały one właściwie zakwalifikowane zarówno co do rodzaju uchybień (naruszające prawo materialne czy dotyczące postępowania administracyjnego), jak również stopnia naruszenia prawa (czy naruszenie jest rażące). W związku z uwzględnieniem skargi przez Sąd na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku, natomiast o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 tejże ustawy.