VII SA/Wa 322/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K K na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K K kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB dla [...]") z [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Decyzja organu odwoławczego została podjęta następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 2 listopada 2017 r. K K (dalej: skarżący) wniósł do organu I instancji pismo zawierające informację dotyczącą m. in. niewłaściwego sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w pobliżu lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego na parterze przedmiotowego budynku. W dniu [...] maja 2018 r. przedstawiciel PINB dla [...]przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że na terenie działki przy ul. [...], usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny czteropiętrowy. Na parterze ww. budynku znajduje się lokal mieszkalny nr [...], będący lokalem narożnym. W protokole odnotowano, że z uwagi na żądanie skarżącego (zdjęcie obuwia) inspektor organu powiatowego odmówił przeprowadzenia kontroli ogródka od strony przynależącej do przedmiotowego lokalu. Dokonano kontroli odprowadzenia wód opadowych z budynku w rejonie lokalu nr [...] od strony zewnętrznej ogrodzenia ogródka. Stwierdzono, że w pionach elewacji nad lokalem nr [...] usytuowane są balkony - łącznie 6 sztuk. Balkony posiadają obróbki blacharskie czoła płyty balkonowej bez oprowadzenia wody z balkonów rurami spustowymi, co jest zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ustalono, że projekt budowlany nie przewidywał odwodnień liniowych z terenów ogródków. W opisie technicznym zawarto informację o odprowadzeniu wody z balkonów i loggii na zewnątrz. Powyższa kontrola wykazała, że od odbioru budynku do użytkowania nie dokonano żadnych robót budowlanych związanych z odwodnieniem balkonów. Ww. decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], PINB dla [...]umorzył postepowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zgodności odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w pobliżu lokalu mieszkalnego nr [...]usytuowanego na parterze przedmiotowego budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta [...]z [...] grudnia 2014 r., nr [...]o pozwoleniu na budowę. Skarżący, wniósł w ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu I instancji. [...]WINB, ww. decyzją z [...]grudnia 2018 r. podzielił stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa powyżej, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji słusznie doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do orzekania merytorycznego w postępowaniu, wszczętym w związku z wnioskiem skarżącego z 31 października 2017 r. w przedmiocie odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego wielorodzinnego w pobliżu lokalu Nr [...]. Dalej organ odwoławczy przytoczył ustalenia z protokołu kontroli z [...] maja 2018 r. i stwierdził, że oddanie obiektu do użytkowania decyzją administracyjną, co do zasady, wyłącza możliwość prowadzenia co do takiego budynku postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lutego 2018 r., II SA/Go 1117/17, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., II OSK 807/16). Następnie stwierdził, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że sporny budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu, zjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną; dz. ew. nr [...] (budynek), cz. dz. ew. nr [...] (zjazd i infrastruktura) z obrębu [...], w rejonie ul. [...]. Ponadto w istniejącym kształcie i gabarytach decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], został dopuszczony do użytkowania na użytkowania. [...]WINB wyjaśnił, że w opisie do projektu zagospodarowania terenu (projekt budowlany Tom 1) wskazano, iż wody opadowe z dachu budynku oraz z wewnętrznych chodników ciągów pieszych odprowadzane będą do gruntu poprzez system skrzynek rozsączających. Zgodnie z ww. opisem na odprowadzanie wód opadowych w ten sposób uzyskano pozwolenie wodnoprawne. Organ odwoławczy wskazał, że powyższe, potwierdza również protokół kontroli obowiązkowej z [...] września 2016 r., w którym stwierdzono, że przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, nie stwierdzono istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej, zaś jedynymi nieistotnymi odstępstwami była zmiana usytuowania niektórych ścianek działowych oraz otwór okienny wykonany w elewacji. Tak więc podczas kontroli poprzedzającej wydanie pozwolenia na użytkowanie nie stwierdzono niezgodności wybudowanego obiektu z warunkami pozwolenia na budowę, w tym w zakresie odprowadzania wód opadowych z budynku. Powyższe potwierdza również oświadczenie kierownika budowy z dnia 23 sierpnia 2016 r. Zdaniem organu II instancji jeżeli inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z zatwierdzonym nią projektem budowlanym oraz została oddana do użytkowania w formie decyzji administracyjnej, to brak jest podstaw do kwestionowania przez organ nadzoru budowlanego rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym zaakceptowanych przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, w tym w zakresie systemu odprowadzania wód opadowych. [...]WINB zauważył, że nie posiada ustawowych kompetencji do weryfikowania zgodności z przepisami wydanej przez odrębny i niezależny organ decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonej nią dokumentacji projektowej. Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowości w zakresie przeprowadzenia czynności kontrolnych przez upoważnionego przedstawiciela PINB dla [...], organ II instancji zaznaczył, iż protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawię do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Zaprotokołowane ustalenia poczynione w trakcie owych czynności korzystają z mocy dowodowej jak inne dowody w postępowaniu administracyjnym. Dokonywanie ww. czynności wynika wprost z realizacji zadań, jakie ustawa stawia przed organami nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Taki katalog zadań organów nadzoru budowlanego determinuje to, że w jednostkach obsługujących te organy (tj. w inspektoracie wojewódzkim i inspektoratach powiatowych) zatrudniani są pracownicy posiadający odpowiednie kwalifikacje, z których mają obowiązek korzystać przy wykonywaniu zadań. Czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnianych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. W razie nieobecności wymienionych osób, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. [...]WINB stwierdził, że w niniejszej sprawie czynności kontrolne zostały przeprowadzone w obecności M P - członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, M B - przedstawiciela [...] Sp. z o.o. oraz P N przedstawiciela [...] Sp. z o.o. O terminie czynności kontrolnych pismem z 12 marca 2018 r. został zawiadomiony również skarżący, nie mniej jednak z uwagi na żądanie skarżącego w zakresie przejścia do ogródka przynależnego do lokalu [...]po uprzednim zdjęciu przez inspektora obuwia, czynności te zostały przeprowadzone od strony zewnętrznej ogrodzenia, co potwierdza protokół z [...] maja 2018 r. Jednocześnie organ II instancji podniósł, że demontaż 12 miejsc garażowych, do których nawiązuje skarżący w odwołaniu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, zatem zarzuty w tym zakresie nie podlegają rozpoznaniu. Pismem z 16 stycznia 2019 r. K K wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] WINB z [...] grudnia 2018 r. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § lk1 i 2 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego akta sprawy nie zostały rozpatrzone w całości (brak jest odniesienia się do podstawowej kwestii uwidocznionej na dokumentacji fotograficznej), tzn. nie wyjaśniono, dlaczego teren ogródka przynależnego do lokalu mieszkalnego skarżącego jest obficie zalewany podczas prawie każdych opadów deszczu. Skarżący wspomniał również, iż wobec inspektora skierował jedynie prośbę zdjęcia obuwia. Ponadto nie zwrócono się do skarżącego aby ten uczestniczył w kontroli od strony zewnętrznej ogrodzenia. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, oględziny odbyły się nieprawidłowo. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, iż demontaż 12 miejsc garażowych nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto podniósł, że inspektor PINB starał się zdyskredytować jego osobę np. poprzez wykreślenie uwag z protokołu, nieprzeprowadzanie kontroli w części dotyczącej wód opadowych bez podania przyczyn oraz nie odpowiadanie na zadawane pytania dotyczące przeprowadzanej kontroli. Zatem, zdaniem skarżącego, osobista niechęć inspektora w znaczący sposób wpłynęła na obiektywizm w sprawie. W konsekwencji, K K wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest zasadna ale nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że została ona wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, i ocenienia na jego podstawie czy dana okoliczność została udowodniona. Organ powinien kierować się przy tym zasadami logicznego rozumowania, wiedzą oraz doświadczeniem życiowym. Dowodów w sprawie nie można się domyślać, a rolą sądu, kontrolującego legalność decyzji administracyjnych, nie jest ustalanie stanu faktycznego i konfrontacja stanowisk stron. Uzasadnienie decyzji kontrolowanej w trybie skargi winno realizować zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), która łączy się ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest zasadność umorzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego prawidłowości odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego wielorodzinnego w pobliżu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na parterze przedmiotowego budynku. Procedurę usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku reguluje art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Obowiązki wynikające z powyższego przepisu obciążają właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 61 Prawa budowlanego) bez względu na to czy chodzi o obiekt wybudowany i użytkowany legalnie, czy też co do tego obiektu zachodzą jakiekolwiek wątpliwości w zakresie jego legalności. Z kolei § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przewiduje, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy nadzoru budowlanego nie dokonały wyczerpujących wyjaśnień w kontekście spełnienia przez kontrolowany obiekt budowlany wymogów z § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. § 28 rozporządzenia Ministra przewiduje, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). Należy wskazać, że Sąd w żaden sposób nie może skontrolować twierdzeń organu odwoławczego dokonanych w kontekście rozwiązań projektowych wynikających z decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2014 r. i z projektu zagospodarowania terenu (projekt budowlany Tom I) albowiem w aktach administracyjnych brak jest stosownego materiału dokumentacyjnego, na który powołuje się organ. W aktach sprawy brak jest również protokołu kontroli obowiązkowej z [...] września 2016 r., który (jak podniósł organ odwoławczy) potwierdzać ma prawidłowość odprowadzania wód opadowych z obiektu. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły też, czy rzeczywiście dochodzi do zalewania ogródka skarżącego wodami opadowymi z kontrolowanego budynku oraz czy zastosowany w kontrolowanym budynku sposób odprowadzania wód opadowych jest skuteczny w odniesienie do ogródka skarżącego jak i przyczyny stanu, na który wskazuje skarżący. Zdaniem Sądu, oględziny z zewnątrz - miejsca ogrodowego –są niewystarczające. W tym miejscu przyznać należy jednak rację organowi odwoławczemu, że do stanu nienależycie przeprowadzonej kontroli od strony wewnętrznej ogródka przyczynił się sam skarżący stawiając ograniczenia w wykonaniu ustawowych obowiązków przez pracowników organu nadzoru powiatowego. Organy nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie przedwcześnie stwierdziły więc, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, skutkująca jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organy obu instancji nie przeprowadziły w wystarczający sposób postępowania wyjaśniającego, a tym samym nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Organ nadzoru budowlanego powinien jednoznacznie wyjaśnić prawidłowość wykonania ogródka oraz poczynić ustalenia czy zastosowana konstrukcja odprowadzania wód opadowych jest w rzeczywistości wystarczająca dla zapewnienia skutecznego odprowadzania całości tych wód, czy też konieczne jest nakazanie zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych lub usunięcia wynikłych nieprawidłowości. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyrażone powyżej wskazania i ocenę prawną. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po zebraniu (przeprowadzeniu ponownie czynności kontrolnych od strony wewnętrznej ogródka), włączeniu i rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi – 500 zł.