VII SA/Wa 322/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. H. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia A. H. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2019 r. nr [...] nakładające na A. M. i A. H. obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. H. w W., określającej przyczyny powstawania nieprawidłowości oraz szczegółowy zakres robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, w terminie czterech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wyjaśnił, że z uwagi na przekazane przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] pismo z 8 października 2018 r. informujące o złym stanie technicznym budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. H. w W. przedstawiciel PINB [...] 16 stycznia 2019 r. przeprowadził jego oględziny. W ich trakcie ustalono, że dwukondygnacyjny, podpiwniczony, posiadający w parterze dwa lokale usługowe budynek jest nieużytkowany i stanowi tzw. pustostan. Pomieszczenia zlokalizowane na parterze i w piwnicy pozbawione są tynków i podłóg (widoczna konstrukcja stropów). Obiekt jest wyposażony w instalacje elektryczną i wodno-kanalizacyjną, gaz został odcięty. Elewacje budynku znajdują się w złym stanie technicznym z widocznymi ubytkami tynków oraz elementów konstrukcyjnych - ścian ceglanych, obróbki blacharskie, rury spustowe, parapety, stolarka okienna i drzwiowa pozostają w złym stanie technicznym. Na elewacjach są widoczne ślady zalania oraz zielonych nalotów. Od strony ulicy H. nad wejściem do budynku oraz lokali użytkowych został zamontowany daszek o konstrukcji drewnianej, który pozostaje w złym stanie technicznym. Wzdłuż elewacji od ulicy H., wzdłuż ciągu pieszego są widoczne na chodniku elementy odpadniętych cegieł. Stwierdzono zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zobowiązano właściciela do wygrodzenia terenu wzdłuż elewacji budynku stałym ogrodzeniem. W toku wszczętego pismem z 18 stycznia 2019 r. postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku PINB ponownie przeprowadził 5 lutego 2019 r. jego kontrolę, która wykazała, że stan budynku nie uległ zmianie. Kierując się tym ustaleniem, PINB postanowieniem z [...] października 2019 r., działając na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 oraz art. 61 p.b., nałożył na A. M. i A. H. obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku określającej przyczyny powstawania nieprawidłowości oraz szczegółowy zakres robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, w terminie czterech miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia, przyjmując, że przeprowadzone oględziny nie pozwalają na precyzyjne określenie zakresu robót budowlanych, jakie powinny być w tym celu wykonane. Analizując zgromadzony materiał dowodowy, [...]WINB stwierdził, iż organ I instancji zasadnie nałożył na właścicieli budynku, tj. A. M. i A. H. określony w postanowieniu z [...] października 2019 r. nakaz, wobec czego zażalenie złożone przez A. H. nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 62 ust. 3 p.b. organ nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części, przy czym na wydanie tego nakazu nie ma wpływu fakt, czy i kiedy został wykonany obowiązek dokonywania okresowych kontroli. Nie ma również wpływu to, czy zaistniał już bezpośredni stan zagrożenia obiektu budowlanego znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, wystarczy bowiem samo stwierdzenie, że stan obiektu może stworzyć zagrożenie dla dóbr wymienionych w powołanym przepisie. MWINB stwierdził, że podziela stanowisko organu I instancji w zakresie, w jakim organ ten wskazał na konieczność sporządzenia fachowego opracowania technicznego, które oceni w sposób jednoznaczny stan techniczny obiektu i sposób usunięcia nieprawidłowości w nim stwierdzonych. Organ zauważył, że z materiału dowodowego załączonego do akt sprawy wynika bezsprzecznie, iż stan techniczny budynku budzi poważne wątpliwości mogące mieć wpływ na potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa w najbliższym otoczeniu obiektu, jak i w jego wnętrzu. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, [...]WINB wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu został opisany stan faktyczny z [...] października 2019 r., albowiem w tym dniu przedstawiciel PINB przeprowadził ostatnią kontrolę stanu technicznego budynku z zewnątrz. Skarżący nie załączył żadnych dokumentów, które potwierdzałyby zmianę tego stanu, wynikającą np. z wykonania robót naprawczych, nie przedłożył również jakichkolwiek ocen czy opinii sporządzonych przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, które stałyby w opozycji do ustaleń dokonanych przez organ I instancji. [...]WINB dodatkowo zauważył, że postanowienie zostało skierowane do obecnych właścicieli budynku, a zatem prawidłowo do podmiotu, o którym mowa w art. 61 p.b. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...]WINB z [...] grudnia 2019 r. złożył A. H., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. z uwagi na brak aktualnej analizy stanu nieruchomości oraz braku istnienia zagrożeń, uznanie, że K. H. (ojciec skarżącego) był upoważniony do określenia stanu technicznego budynku i uznania jego stanu w imieniu skarżącego, a także pominięcie, że budynek jest wyłączony z użytkowania oraz zabezpieczony i nie zagraża bezpieczeństwu, 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. z uwagi na to, że pomimo zakwestionowania stanu faktycznego [...]WINB nie odniósł się do tez zawartych w zażaleniu, a nawet nie ustalił prawidłowo stanu prawnego działki, 3. art. 62 ust. 3 p.b. z uwagi na jego błędne zastosowanie nieuwzględniające wykonanych nakładów po oględzinach dokonanych przez PINB, co przedstawiają załączone fotografie, jak również brak wskazania w jakim zakresie każdy ze współwłaścicieli ma wykonać żądaną ekspertyzę techniczną, 4. art. 61 ust. 1 i 2 p.b. wobec braku wskazania, na czym podlegają aktualnie naruszenia obowiązku spoczywającego na właścicielu budynku, 5. art. 140 k.c. w zw. z art. 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji poprzez bezprawną ingerencję w prawo własności. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że sporny budynek jest należycie zabezpieczony, jest nieużytkowany, nie stwarza też żadnego zagrożenia, a jednocześnie trwają przy nim prace projektowe. Nie zachodzi więc podstawa do zastosowania w sprawie art. 62 p.b. tym bardziej, że przepis ten stanowi o możliwości nakazania wykonania ekspertyzy, a nie o takim obowiązku. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] grudnia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...]WINB narusza prawo w stopniu nakazującym jego uchylenie. Materialnoprawną podstawę nałożenia na skarżącego oraz uczestnika postępowania (A. M.) obowiązku polegającego na sporządzeniu i przedłożeniu ekspertyzy stanu technicznego budynku przy ul. H. w W. stanowił art. 62 ust. 3 p.b. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 p.b., a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Kontrole, do których odwołuje się powołany przepis, to kontrole okresowe (art. 62 ust. 1 pkt 1-3 p.b.) lub ad hoc (art. 62 ust. 1 pkt 4 p.b.), przeprowadzane na zlecenie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, które polegają zasadniczo na sprawdzeniu stanu technicznego określonych elementów obiektu budowlanego (art. 62 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b.), stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, jego estetyki oraz estetyki jego otoczenia (art. 62 ust. 1 pkt 2 p.b.) oraz bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego (art. 62 ust. 1 pkt 3 p.b.). Muszą one być przeprowadzane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane lub szczególne kwalifikacje (art. 62 ust. 4 p.b.). Z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego, jeżeli zajdą przewidziane w tym przepisie przesłanki (zostanie stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska), może nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego, jego otoczenia lub sposobu użytkowania w zakresie wynikającym z art. 62 ust. 1 p.b., a ponadto z tych samych powodów zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Mając na uwadze taki sposób określenia kompetencji przyznanych organowi, nie powinno budzić wątpliwości, że art. 62 ust. 3 p.b. nie może stanowić podstawy do samoistnego, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. II OPS 4/15, ONSAiWSA 2016/4/55). Przepis ten ma charakter szczególny w stosunku do art. 81c ust. 2 p.b. Hipoteza art. 81c ust. 2 p.b. jest szersza aniżeli art. 62 ust. 3 p.b., wobec czego ten ostatni przepis, jak przyjmuje Sąd, kształtując wyłącznie zadania związane z utrzymaniem obiektu budowlanego w zakresie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku, powinien podlegać zastosowaniu w łączności z nakazem przeprowadzenia jego kontroli. Obowiązek ten powinien zostać nałożony zatem bądź w decyzji, która będzie rozstrzygała jednocześnie o nakazie przeprowadzenia kontroli, bądź odrębnie postanowieniem, gdy wnioski wynikające po przeprowadzeniu uprzedniej kontroli obiektu w trybie przewidzianym w art. 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 p.b. okazałyby się niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 66-67 p.b. W rozpoznawanej sprawie, odwołując się do treści art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 oraz art. 61 p.b., [...]WINB nie uwzględnił tego, że skierowany do skarżącego i A. M. nakaz nie został poprzedzony nałożeniem na właścicieli budynku obowiązku przeprowadzenia jego kontroli, co stanowi istotne naruszenie dyspozycji powyższego przepisu prawa materialnego, albowiem kontrola spoczywającego na właścicielu obiektu budowlanego obowiązku utrzymania go w odpowiednim stanie technicznym zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b., powinna w pierwszym rzędzie zmierzać do zapewnienia, by podlegał on kontroli okresowej w zakresie przewidzianym w art. 62 ust. 1 p.b. Możliwość zażądania przez organ nadzoru budowlanego przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części w świetle treści art. 62 ust. 3 p.b. ma tym samym charakter akcesoryjny względem powołanego wyżej ogólnego obowiązku, gdyż wyłącznie niemożność oparcia się na ustaleniach zleconej kontroli sprawdzającej jako wystarczającej podstawie stwierdzającej stan techniczny obiektu aktualizuje, zdaniem Sądu, kompetencję umożliwiającą organowi nadzoru budowlanego żądanie przedstawienia przez właściciela ekspertyzy i poniesienia z tego tytułu określonych dodatkowych kosztów. Jeżeli zatem zaskarżonemu działaniu [...]WINB nadał postać nakazu opartego o art. 62 ust. 3 p.b. a nie art. 81c ust. 2 p.b. i zasadność posłużenia się nim odniósł do niewłaściwego sposobu utrzymania budynku mieszkalnego przy ul. Hozjusza 7 w Warszawie przez jego właścicieli, to nie budzi wątpliwości Sądu wadliwość zaskarżonego postanowienia, jeżeli jego wydaniu nie towarzyszyła uprzednia analiza dokumentacji sporządzonej z jego kontroli okresowej. Co nie mniej istotne, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy rozstrzygające w sprawie nie wykazały również, aby istniały przesłanki do nałożenia na skarżącego i A. M. obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku na podstawie art. 62 ust. 3 p.b., jeżeli się zważy, że przesłanki te odwołują się nie tylko do tego, że obiekt budowlany pozostaje w nieodpowiednim stanie technicznym, ale równocześnie, że stan ten może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Aby dokonać oceny, czy występuje stan, o którym mowa w art. 62 ust. 3 p.b., organ nadzoru budowlanego jest z tego względu zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń dowodowych potwierdzających tak zły stan techniczny obiektu budowlanego, jak i ewentualne zagrożenia, które się z nim wiążą. Nie powinno budzić jednocześnie wątpliwości, że reakcja organu na zaniechanie, które w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym należy przypisać jego właścicielowi, powinna być adekwatna, a zatem w szczególności odpowiadająca jego aktualnemu sposobowi utrzymania. Procesowym wyrazem tego jest konieczność rozważenia przez organ stanu technicznego, w jakim obiekt się znajduje nie tylko w dacie wszczęcia postępowania, ale również uwzględnienia zmian, które wystąpiły w toku prowadzonego postępowania, w tym po wydaniu postanowienia organu I instancji, jeżeli mają one wpływ tak na samą zasadność nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jak również i jej zakres. Z powyższego wymagania, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, [...]WINB nie wywiązał się w sposób odpowiedni, albowiem z akt sprawy nie wynika, by uwzględnił, że przeprowadzone 29 października 2019 r. powtórne oględziny budynku potwierdzały, że sposób jego zabezpieczenia w sposób istotny zmienił się względem stanu opisanego w kontrolowanym postanowieniu PINB, przy czym zmiany tej nie można odnieść wyłącznie do dokonania tzw. obrzutki cementowej na elewacji frontowej. Z zamieszczonego w protokole nr [...] opisu wprawdzie nie wynika to w sposób bezpośredni, niemniej załączony do protokołu materiał zdjęciowy potwierdzał, że właściciel budynku dokonał w toku postępowania zażaleniowego wygrodzenia terenu wzdłuż elewacji frontowej stałym ogrodzeniem. Okoliczności tej, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, [...]WINB nie wziął pod uwagę, sprowadzając swoje wnioski zasadniczo jedynie do potwierdzenia ustaleń przyjętych podczas kontroli przeprowadzonych 16 stycznia i 5 lutego 2019 r. Ma jednocześnie w pełni rację skarżący, gdy wskazuje, że waga tego zaniechania jest istotna z tego względu, iż argumentacja sformułowana w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu PINB sprowadza się wyłącznie do akcentowania wniosku o istnieniu zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, który został zmieszczony w protokole kontroli nr [...] podpisanym przez ojca skarżącego i jego powtórzeniu w treści wydanego rozstrzygnięcia. Temu wnioskowi nie towarzyszyła jednakże jakakolwiek dodatkowa wypowiedź organu, która pozwalałaby określić, jakie szczególne względy nakazują przyjąć, że zły stan techniczny budynku powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Jeżeli nawet zły stan istniejącego zabezpieczenia budynku w pierwotnej jego postaci mógł być, zdaniem Sądu, traktowany jako odpowiadający w ogólnym zarysie hipotezie art. 62 ust. 3 p.b., to stałe wygrodzenie budynku pozostającego tzw. pustostanem przez właściciela stanowiło o zniesieniu tegoż stanu bezpośredniego zagrożenia, a co najmniej uczynieniu go wątpliwym na tyle, że organy orzekające w sprawie powinny poddać go ponownemu szczegółowemu rozważeniu w kontekście podjętych przez właścicieli budynku działań. Przy ich ocenie, co Sąd zdecydowanie podkreśla, organy nadzoru budowlanego nie powinny były jednocześnie tracić w sprawie z pola widzenia tego, że z materiału dowodowego zawartego w aktach wynikało, iż skarżący wystąpił do organu administracji architektoniczo-budowlanej z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i docieplenie spornego budynku. Ten aspekt, który ma związek z działaniami podjętymi przez właściciela budynku pozostającego w niewłaściwym stanie technicznym zmierzającymi do jego przekształcenia znoszącego stan utrzymywania go w niewłaściwym stanie jest o tyle ważny, że organy nadzoru budowlanego przy stosowaniu art. 62 ust. 3 p.b. powinny kierować się oceną tego, czy stosowany przez nich środek oddziaływania jest konieczny do osiągnięcia ustawowego celu, któremu ma on służyć. Sąd w tym miejscu nie przesądza, że wystąpienie przez inwestora o pozwolenie na przebudowę (nadbudowę) budynku stanowi o niedopuszczalności obciążenia go jako właściciela budynku obowiązkiem sporządzenia ekspertyzy jego stanu technicznego, konkretne uwarunkowania każdego przypadku oceniać należy bowiem odrębnie. Rzecz jednak w tym, by organy okoliczność tego rodzaju wzięły pod uwagę i ją szczegółowo rozważyły, albowiem jej pominięcie nie tylko stanowi o wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), ale również narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego, w szczególności art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. nakazujące współkierowanie się przy nakładaniu na stronę postępowania obowiązku i rozstrzyganiu wszelkich spraw spornych jej słusznym interesem. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie [...]WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB, albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 62 ust. 3 p.b., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.