VII SA/Wa 323/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...]października 2012 r. nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego stropów piwnic oraz nawierzchni podwórka położonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...]oraz Miastu [...] usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: - wymianę izolacji na całej powierzchni stropu nad piwnicami, - uszczelnienie przejść instalacji i wpustów przez strop, - utwardzenie nawierzchni podwórza nad piwnicami nieruchomości należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...]wraz z właściwym odprowadzeniem wód opadowych; zgodnie z zaleceniami "Opinii technicznej stanu izolacji i zabezpieczeń przeciwwilgociowych konstrukcji piwnic budynku przy [...] w [...]", w terminie 10 miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie oględzin stanu technicznego stropu podwórza w budynku przy [...] w [...]stwierdzono występowanie silnego zawilgocenia w piwnicy pod podwórzem ze skraplaniem się wody przede wszystkim w boksach i korytarzach przyległych do budynków Hotelu [...], Hotelu [...]i budynku mieszkalnego przy [...]. Ponadto występują przecieki na ścianach oraz występuje zaleganie wód na posadzkach. Zalewana jest również instalacja elektryczna w korytarzu piwnicznym. W celu ustalenia przyczyn zalewania stropów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]postanowieniem z dnia [...]lutego 2011 r. nałożył na Miasto [...] obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego stropu pod podwórzem ww. budynku i związanego z nim zalewania piwnic i fundamentów. Ze złożonej "Opinii technicznej stanu izolacji i zabezpieczeń przeciwwilgociowych konstrukcji piwnic budynku przy [...] w [...]", sporządzonej w kwietniu 2011 r. jednoznacznie wynika, że istniejąca izolacja pionowa ścian piwnic jest nieszczelna. Wykonane odkrywki pozwoliły stwierdzić, że stan izolacji płyty stropowej konstrukcji piwnic jest bardzo zły. Ze względu na charakter obiektu oraz na grożące skutki przecieków obiekt powinien być natychmiast wyremontowany, zakres prac powinien obejmować: wymianę izolacji na całej powierzchni stropu nad piwnicami; wykonanie izolacji pionowych ścian ceglanych oraz uszczelnienie przejść instalacji i wpustów przez strop i przez ściany. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] nakazał Miastu [...]usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez wykonanie określonych robót, jednak [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dn. [...]października 2011 r. uchylił decyzję PINB wskazując, iż adresatem rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie powinna być Wspólnota Mieszkaniowa [...]oraz iż w postępowaniu powinno wziąć pod uwagę stan techniczny całego budynku będącego przedmiotem postępowania. Na podstawie przedłożonych właściciela budynku przy [...]dokumentów, organ I instancji nie stwierdził większych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku z wyjątkiem stwierdzonego złego stanu technicznego stropu pod parkingiem na poziomie piwnic, który "od strony zewnętrznego parkingu jest zalewany wodami opadowymi na skutek najprawdopodobniej - złej izolacji". Potwierdziła to wizja z dnia [...]kwietnia 2012 r. W trakcie wizji stwierdzono, iż od dnia [...] stycznia 2011 r. dokonano napraw polegających na wykonaniu - 2 szt. wentylacji grawitacyjnej w piwnicy pod podwórzem przy stacji [...]. Przy budynku na ciągu pieszym wykonano izolację poziomą z wywinięciem na ścianę budynku. W ww. ścianie udrożniono przewody wentylacji grawitacyjnej. Stwierdzono, iż prawdopodobnie występuje przesiąkanie wody przez strop podwórza spowodowane nieszczelnościami przy połączeniu rury spustowej ze stropem piwnic oraz iż występuje przeciek z poziomu kanalizacji sanitarnej w jednym z boksów piwnicznych. Na skutek złożonego odwołania, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]z dnia [...] września 2012 r. uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując między innymi, iż pismo inicjujące dotyczyło złego stanu piwnic, ich stropu oraz nawierzchni podwórka i że organ powiatowy winien prowadzić dwa odrębne postępowania - jedno w sprawie stanu technicznego samego budynku mieszkalnego (jeżeli uzna to za stosowne), drugie winno dotyczyć złego stanu piwnic, ich stropu oraz nawierzchni podwórka. Ponadto wskazał, iż organ powiatowy winien rozważyć możliwość nałożenia obowiązku w sprawie stanu technicznego stropu piwnic usytuowanych na nieruchomości o nr ew. [...], stanowiącego jednocześnie powierzchnię podwórza nieruchomości będącej własnością Miasta [...], na właścicieli powierzchni podwórza i stropu piwnic solidarnie. W sprawie zalewania piwnic, z których korzysta Wspólnota Mieszkaniowa znaczenie ma również utwardzenie nawierzchni nieruchomości, pod którą są usytuowane. W związku z powyższym organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku przy [...] w [...]i wszczął w sprawie stanu technicznego piwnic, ich stropów oraz nawierzchni podwórka. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż stosowne jest nałożenie obowiązków w sprawie stanu technicznego stropu piwnic usytuowanych na nieruchomości o nr ew. [...]oraz nawierzchni podwórza na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...], która użytkuje piwnice, znajdujące się pod podwórzem nieruchomości należącej do Miasta [...] (dz. ew. nr [...]) oraz na Miasto [...]. W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru budowlanego I instancji, stosowne było zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniosła w ustawowym terminie Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r. nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie stwierdzono występowanie silnego zawilgocenia w piwnicy pod podwórzem ze skraplaniem się wody przede wszystkim w boksach i korytarzach przyległych do budynków Hotelu [...], Hotelu [...]i budynku mieszkalnego przy [...]. Przecieki na ścianach oraz zaleganie wód na posadzkach. Zalewana jest również instalacja elektryczna w korytarzu piwnicznym. W celu ustalenia przyczyn zalewania stropów, Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] przedłożył w organie powiatowym Opinię techniczną stanu izolacji i zabezpieczeń przeciwwilgociowych konstrukcji piwnic budynku przy [...] w [...]. Z przedstawionej opinii wynika, że istniejąca izolacja pionowa ścian piwnic jest nieszczelna. Wykonane odkrywki pozwoliło stwierdzić, że stan izolacji płyty stropowej konstrukcji piwnic jest bardzo zły. Z ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego wynika, iż działka stanowiąca podwórko jest własnością Miasta [...], natomiast piwnice usytuowane pod podwórkiem użytkowane są przez Wspólnotę Mieszkaniową. W związku z powyższym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zasadnym jest nałożenie obowiązków solidarnie na Miasto [...]i na Wspólnotę Mieszkaniową, gdyż stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego nie da się wyeliminować tylko przez wykonania określonych robót budowlanych na nawierzchni podwórka ani odrębnie w obszarze piwnic. Z uwagi na powyższe organ podjął rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., tzn. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzje złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne ustalenie strony postępowania i w konsekwencji wydanie decyzji wobec osoby nie będącej stroną w sprawie, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie dokonanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i zaniechanie ustalenia, czy piwnice usytuowane pod działką nr [...]przy [...] w [...]wchodzą w skład nieruchomości wspólnej Wspólnoty Mieszkaniowej, oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 prawa budowlanego w zw. z art. 366 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową i Miasto [...]obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości solidarnie, Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cyt. dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., bez należytego rozważenia stanu faktycznego i prawnego, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Naruszenie to dotyczy przede wszystkim zastosowanego w sprawie przepisu prawa - art. 66 ust. 1, w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez niewłaściwe (przedwczesne) określenie adresata decyzji. Niewątpliwe jest w sprawie, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się według przepisów Rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych". Według art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, który z kolei i stwierdza, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych ani sprawności technicznej. Stosownie zaś do treści art. 66 ust 3 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Analiza treści przytoczonych wyżej przepisów, w powiązaniu z treścią art. 62 i art. 70 Prawa budowlanego, prowadzi do wniosku, że adresatem konkretnych czynności nakazanych przez organ w trybie art. 66 może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, ponieważ utrzymania obiektów budowlanych dotyczą przepisy Rozdziału 6 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt malej architektury. W spawie nie budzi wątpliwości fakt, że stan techniczny piwnic znajdujących się pod podwórzem na działce nr [...]jest zły. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy wskazały, że z ich ustaleń dokonanych wynika, iż działka stanowiąca podwórko jest własnością Miasta [...], natomiast piwnice usytuowane pod podwórkiem użytkowane są przez Wspólnotę Mieszkaniową przy [...]w [...]. W związku z powyższym zdaniem organów zasadnym było nałożenie obowiązków solidarnie na Miasto [...]i na Wspólnotę Mieszkaniową, gdyż stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego nie da się wyeliminować tylko przez wykonanie określonych robót budowlanych na nawierzchni podwórka ani odrębnie w obszarze piwnic. Z przedstawionym przez organy nadzoru budowlanego stanowiskiem Sąd rozpoznający niniejszą sprawę się nie zgadza. Wskazać należy, że zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Prawo własności rozciąga się zatem na przestrzeń znajdująca się ponad działką jak i grunt znajdujący się pod powierzchnią działki. Z treści powyższego przepisu wynika szereg konsekwencji istotnych dla właściwego rozpoznania sprawy. Skoro bowiem właścicielem działki, pod którą znajdują się będące w złym stanie technicznym piwnice, jest Miasto [...], to tylko ten podmiot powinien być adresatem wykonania ww. obowiązków. Organy nadzoru budowlanego przyjęły jednak zasadę solidarnej odpowiedzialności właściciela i użytkownika nieruchomości. Jednakże aby stanowisko to można uznać za zgodne z prawem, organy nadzoru budowlanego powinny ustalić, czy ww. Wspólnocie można przypisać przymiot zarządcy nieruchomości, skoro de facto jest jedynie użytkownikiem piwnic. Organy administracyjne powinny zatem ustalić na jakiej podstawie wspólnota użytkuje piwnice, czy została zawarta umowa o zarządzanie nieruchomością i dopiero po ocenie czy Wspólnocie można przypisać przymiot zarządcy nałożyć ww. obowiązki na prawidłowy podmiot (ew. podmioty). W postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. Podmiotem legitymowanym w tym zakresie może być również zarządca obiektu budowlanego ale jedynie wówczas, gdy chodzi o czynności zmierzające do utrzymania obiektu budowlanego w stanie niepogorszonym i tylko o ile szerszy zakres obowiązków nie wynika z umowy o zarządzanie nieruchomością. Przy czym organ powinien wziąć pod uwagę, nakładając obowiązki na mocy art. 66 Prawa budowlanego, że kolejność podmiotów wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa i w pierwszej kolejności adresatem winien być właściciel, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym został wprawdzie zaprezentowany pogląd zgodnie z którym obowiązki wynikające z art. 61 i 66 Prawa budowlanego związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego, w którym istnieje wspólnota mieszkaniowa, powinny być nałożone właśnie na ten podmiot, jednakże mając na uwadze przepis art. 18 ustawy o własności lokali, to stanowisko, czy wspólnota mieszkaniowa powinna być adresatem decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązków na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, zależy od tego, czy sprawuje ona zarząd nieruchomością wspólną, czy też nie zachodzą okoliczności wyłączające powierzony ustawowo wspólnocie działającej poprzez swoje organy, zarząd nieruchomością wspólną – art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 752/2004; wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 538/10 z 5 maja 2011 LEX nr 994085). W niniejszej sprawie jak wynika z akt sprawy Wspólnota Nieruchomości nie jest właścicielem działki, pod powierzchnią której znajdują się użytkowanie przez nią piwnice. Nie powinna zatem zostać wskazana w decyzji jako adresat ww. obowiązków, chyba, że organ wykaże, że Wspólnocie można przypisać przymiot zarządcy. W przypadku gdy nie została zawarta umowa o zarząd nieruchomością wspólną organ powinien nałożyć obowiązek wyłącznie na właściciela nieruchomości. Z tego względu zgodzić się należy ze stwierdzeniami skargi, że organy całkowicie zaniechały zbadania stanu prawnego tychże piwnic, koncentrując się wyłącznie na dostrzeżonych nieprawidłowościach o charakterze technicznym. Brak jest w zaskarżonej decyzji także wyjaśnienia, na jakiej zasadzie organ II instancji uznał, że skarżąca Wspólnota może być adresatem takiej decyzji, co narusza art. 107 § 1 K.p.a. Tym bardziej, że brak jest w aktach sprawy wypisu z księgi wieczystej dot. nieruchomości nr [...]. Należy zauważyć, że skarżąca Wspólnota w odwołaniu od decyzji organu I instancji zwróciła uwagę, że piwnice znajdujące się pod działką nr [...]nie są jej własnością, pomimo tego organ II instancji nie podjął żadnych dodatkowych czynności zmierzających do ustalenia właściciela piwnic. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania określonych w art. 7, 77 i 80 K.p.a. Nieprawidłowości tych nie dostrzegł organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Tymczasem przedwczesne określenie strony zobowiązanej do usunięcia nieprawidłowości może mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić zatem należy, że organy nadzoru budowlanego, nie ustalając należycie powyższej kwestii, niewątpliwie naruszyły nie tylko przepis art. 107 § 3 K.p.a., lecz zbierając niepełny materiał, dokonały także w sposób wybiórczy oceny materiału dowodowego naruszając ww. przepisy art. 7, 77 i 80 K.p.a.. Zaniechanie organów w tym zakresie pozwala na stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie nie został ustalony należycie stan faktyczny sprawy, jakiego zaś wymaga zastosowanie art. 66 Prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organy zastosują się zatem do wskazań zawartych w wyroku. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, przyjmując, że wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów prawa, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pkt II. wyroku został orzeczony na podstawie art. 152 p.p.s.a, natomiast pkt III. na podstawie art. 200 p.p.s.a.