VII SA/Wa 323/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego R. S. kwotę 719 zł (siedemset dziewiętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 130 a ust. 1, ust. 2, ust. 5 c, ust. 6 i ust. 10 h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm., dalej jako: "Prawo o ruchu drogowym"), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...], ze zm.) oraz § 1 uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2002 r. Nr 18, poz. 386) ustalił wobec R. S. obowiązek zapłaty łącznie kwoty 5.540.00 zł z tytułu usunięcia w dniu 23 lipca 2007 r. pojazdu marki K. nr rej. [...] z ul. B. w W. na parking strzeżony - w kwocie 360,00 zł i przechowywania tego pojazdu na parkingu strzeżonym od dnia 23 lipca 2007 r. do dnia 23 stycznia 2008 r. (łącznie 185 dób) - w kwocie 5 180,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że dyspozycję usunięcia pojazdu marki K. nr rej. [...] wydał funkcjonariusz Policji w związku z nieokazaniem w dniu 23 lipca 2007 r. przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia. W wyniku ww. czynności, tj. usunięcia pojazdu z drogi, jak również jego przewiezienia i przechowywania na parkingu, powstały należności, za które zgodnie z art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym odpowiedzialna jest osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Pojazd usunięty z drogi został umieszczony na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym). Jednocześnie organ wyjaśnił, że kwoty opłat obliczone zostały na podstawie obowiązującej w dacie usunięcia i czasie przechowywania pojazdu uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Na ustalenie należności składają się: opłata za usunięcie pojazdu w kwocie 360,00 zł, oraz opłata za parkowanie pojazdu w wysokości 5180,00 zł, która wynika z iloczynu stawki za każdą rozpoczętą dobę parkowania (tj. 28 zł za dobę) i liczby dób przechowywania pojazdu na parkingu (tj. 185 dób). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. po rozpoznaniu odwołania R. S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 130a ust. 10 h ustawy Prawo o ruchu drogowym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Dalej organ wskazał, że w dniu 23 lipca 2007 r. funkcjonariusze Policji wydali dyspozycję usunięcia z drogi pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w W. przy ul. B. z uwagi na jego stan techniczny po wcześniejszym wypadku drogowym. Samochód został umieszczony na parkingu strzeżonym w W. przy ul. I. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w L. orzekł o przejściu z mocy ustawy własności wymienionego pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Organy administracji obciążyły skarżącego kosztami usunięcia samochodu, jego przechowywania oraz oszacowania opierając się na treści orzeczenia w ww. sprawie. Zdaniem Kolegium organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie w sposób wszechstronny i wnikliwy, a strona została powiadomiona pisemnie o sposobie odbioru przedmiotowego pojazdu oraz została skutecznie powiadomiona o wszczęciu postępowania i możliwości czynnego w nim udziału. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł R. S. (dalej jako: "skarżący"). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 130a ust. 10k w zw. z art. 130a ust. 10 h Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego co skutkowało ustaleniem, że Prezydent [...] właściwie zastosował art. 130a ust. 10 h Prawa o ruchu drogowym pomimo upływu 5-letniego terminu na jej wydanie wskazanego w art. 130a ust. 10k tej ustawy; 2. art. 130a ust. 10k w zw. z art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym oraz art. 81a § 1 k.p.a., polegające na wydaniu przez Prezydenta [...] decyzji ustalającej powysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia i przechowywania pojazdu pomimo upływu 5-letniego terminu na jej wydanie; 3. art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, braku w aktach sprawy dokumentów potwierdzających dalszy los przedmiotowego motocykla, w szczególności - dokumentów z jego sprzedaży, uzyskanej kwoty oraz przeznaczeniu tej kwoty, pomimo telefonicznych zapewnień skarżącego o wyczerpaniu przeciwko niemu jakichkolwiek roszczeń z uwagi na zaspokojenie przedmiotowej należności ze środków pochodzących ze sprzedaży motocykla; 4. art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego co skutkowało przyjęciem, że wyłącznym adresatem skarżonej decyzji pozostaje skarżący, podczas gdy właścicielem pojazdu pozostawał K. S.A. O[...] ; 5. § 1 uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie stawek obowiązujących dla pojazdu o całkowitej dopuszczalnej masie do 3.500 kg, podczas gdy skarżona decyzja dotyczy usunięcia motocykla. Z uwagi na podniesione zarzutu skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] i umorzenie postępowania; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa. Podstawę prawną wydania decyzji stanowiły przepisy art. 130 a ust. 1, ust. 2, ust. 5 c, ust. 6 i ust. 10 h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Z kolei wysokość opłaty ustalono na podstawie obowiązującej w dacie usunięcia i czasie przechowywania pojazdu uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie. Organ I instancji przyjął, że skarżący jest zobowiązany do zapłaty następujących stawek: 1) za usunięcie w dniu 23 lipca 2007 r. pojazdu marki [...], nr rej. [...], z ul. B. w W. na parking strzeżony - w kwocie 360,00 zł.; 2) przechowywania ww. pojazdu na parkingu strzeżonym od dnia 23 lipca 2007 r. do dnia 23 stycznia 2008 r. (185 dób) - w kwocie 5.180,00 zł. Powyższe kwoty, jak słusznie wskazuje skarżący stanowiły stawki obowiązujące dla pojazdów o całkowitej dopuszczalnej masie do 3.500 kg, podczas gdy decyzja Prezydenta [...] dotyczyła usunięcia i przechowywania motocykla marki [...], a stawki obowiązujące dla motocykli zgodnie z zastosowaną w sprawie Uchwałą Rady Powiatu [...] kształtowały się odpowiednio w wysokości: za usunięcie pojazdu – 300 zł, a za każdą rozpoczętą dobę parkowania 18 zł, a nie jak przyjął organ odpowiednio 360 zł i 28 zł. Uchybienie to zaakceptował bezkrytycznie organ odwoławczy, który rozpoznawszy odwołanie po upływie pięciu lat od wydania decyzji organu I instancji dodatkowo z nieznanych przyczyn wskazał, że to "samochód" został umieszczony na parkingu strzeżonym, a kosztami usunięcia "samochodu" obciążono skarżącego. Już choćby z tego względu decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu bowiem w sposób oczywisty wadliwie ustalona została wysokości kosztów powstałych w związku z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego motocykla, co w konsekwencji naruszało § 1 uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że przepis art. 130 a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, obowiązujący w dacie wydania decyzji stanowi, że pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadkach określonych w tym przepisie. W dalszej części art. 130a ust. 5c wskazuje, że pojazd usunięty z drogi umieszcza się na parkingu strzeżonym. Natomiast w przepisie art. 130a ust. 10h wyżej wymienionej ustawy uregulowano kwestię orzekania o kosztach usunięcia, przechowywania, oszacowania, sprzedaży lub zniszczenia pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Ustawodawca wskazał, że koszty takie ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten został dodany do art. 130a wraz z innymi przez art. 1 pkt 10 lit. k) ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz innych ustaw (Dz. U. z 2010 Nr 152, poz. 1018) zmieniającej ustawę Prawo o ruchu drogowym. Zasadniczej zmianie uległo też brzmienie art. 130a ust. 10 ustawy. Powyższa nowelizacja art. 130a Prawa o ruchu drogowym miała na celu realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 4/06) stwierdzającego niezgodność art. 130a ust. 10 i art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu. Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. zmieniająca ustawę Prawo o ruchu drogowym zmieniła treść art. 130a ust. 10 w ten sposób, że nakazała staroście w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, wystąpić do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu. Tym samym, to sąd powszechny stał się właściwy do wydania orzeczenia w sprawie przepadku. Jednocześnie ustawa ta wprowadził przepis art. 130a ust. 10h, który rozstrzyga, iż właściciel pojazdu ponosi koszty z tytułu usunięcia pojazdu, oszacowania, sprzedaży lub zniszczenia powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Dostrzec także należy, że obok ww. przepisu ustawa zmieniająca Prawo o ruchu drogowym wprowadziła inne przepisy - regulując w znacznie szerszym zakresie kwestię kosztów. W art. 130a ust. 10i Prawa o ruchu drogowym umożliwiono rozszerzenie kręgu osób zobowiązanych do zapłaty na osoby dysponujące pojazdem w chwili jego usunięcia, uregulowano kwestię naliczania odsetek (ust. 10j ), zakreślono termin do wydania decyzji o zapłacie kosztów (ust. 10k), zakreślono termin prowadzenia postępowania egzekucyjnego (10l). Wprowadzone ustawą nowelizującą zmiany w ustawie Prawo o ruchu drogowym określiły w zupełnie nowy sposób procedurę przepadku pojazdu usuniętego z drogi na podstawie art. 130 a ust. 1 ustawy i nieodebranego w zakreślonym terminie przez właściciela, a także ponoszenia kosztów wynikających z tych czynności. Podnieść jednak należy, że wyżej wskazana ustawa zmieniająca ustawę Prawo o ruchu drogowym nie zawiera przepisów przejściowych regulujących zagadnienie kosztów powstałych na skutek usunięcia i przechowywania pojazdu, w sprawach, w których dokonano przejęcia pojazdu pod rządami ustawy zmienianej. W przedmiocie kosztów przechowywania pojazdów ustawa zmieniająca zawiera tylko jeden przepis - art. 13, który reguluje kwestie kosztów powstałych z tytułu przechowywania pojazdów, powstałych po orzeczeniu przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Rozstrzygając zatem o kosztach usuwania i przechowywania pojazdu w sprawie, w której wydano decyzję o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) w wersji sprzed nowelizacji z 22 lipca 2010 r., organ winien zastosować przepis ustawy obowiązującej w czasie orzekania tj. art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym. Orzekając w sprawie kosztów powstałych na skutek usunięcia pojazdu i jego przechowywania należy zwrócić uwagę, że nowa regulacja zawiera dodatkowe przepisy kształtujące kompleksowo sytuację podmiotów zobowiązanych do zapłaty. Podkreślić należy, że w treści nowego art. 130a Prawa o ruchu drogowym znalazł się przepis rozszerzający krąg osób odpowiedzialnych za takie koszty (art. 130a ust. 10i), przepis zakazujący wydawania decyzji w sprawie kosztów (przedawnienie orzekania), jeśli od uprawomocnienia orzeczenia sądu o przepadku upłynął okres 5 lat (art. 130a ust. 10k) oraz przepis nakazujący umorzenie wszczętej już w sprawie egzekucji, jeżeli od doręczenia decyzji ostatecznej o której mowa w art. 10h., upłynęło 5 lat. Sąd dostrzega, że brzmienie art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, ma charakter ogólny i w swej treści nie odwołuje się do trybu postępowania, w jakim dokonano przejęcia/przepadku pojazdu, w przeciwieństwie do art. 130a ust. 10k który stanowi, że "decyzji, o której mowa w ust. 10h, nie wydaje się, jeżeli od uprawomocnienia się orzeczenia sadu o przepadku pojazdu upłynęło 5 lat." Powyższe nie oznacza jednak, że nie można w drodze analogii zastosować art. 130a ust. 10k Prawa o ruchu drogowym w sprawach, w których o przejęciu pojazdu w trybie wskazanym w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów, orzekł naczelnik urzędu skarbowego. Stwierdzić bowiem należy, że dodany w toku nowelizacji przepis art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym tworzy instytucjonalną całość z pozostałymi przepisami art. 130a ust. 10a- 101 i nie może, w ocenie Sądu, być stosowany wybiórczo. Za taką wykładnią art. 130a ust. 10 i następnych (ust. 10a -10l) ustawy zmieniającej ustawę Prawo o ruchu drogowym przemawia bowiem nie tylko wykładnia celowościowa, wynikająca m.in. z uzasadnienia projektu ustawy, lecz także wykładania systemowa, która nakazuje postrzegać zbiór norm, zwłaszcza w ramach danej ustawy jako zbiór uporządkowany i spójny. Podkreślić także należy, że inna wykładnia prowadziłaby do wniosku, że osoby, wobec których orzeczono przejęcie pojazdu na podstawie przepisu w brzmieniu sprzed nowelizacji (uznanego zresztą za niezgodny z Konstytucją), nie miałyby zapewnionej ochrony, jaką dają obowiązujące przepisy art. 130a ust. 10k i ust. 101 znowelizowanej ustawy Prawo o ruchu drogowym - ograniczając możliwość dochodzenia w czasie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Nieuwzględnienie w takiej sprawie wyżej wskazanych przepisów prowadziłoby także do niczym nieuzasadnionej nierównej sytuacji prawnej podmiotów, których pojazd został usunięty z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130 a ust. 1 Prawo o ruchu drogowym i nieodebrany przez właściciela w określonym terminie, co w ocenie Sądu naruszałoby art. 2 Konstytucji RP. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawach, w których naczelnik urzędu skarbowego na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. Nr 134, poz. 1133, ze zm.) orzekł o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, starosta, mając na uwadze art. 130a ust. 10k ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), nie może wydać decyzji o zobowiązaniu do zapłaty kosztów z tytułu usunięcia pojazdu, jego przechowywania, sprzedaży lub zniszczenia, jeżeli od uprawomocnienia się decyzji o przejęciu pojazdu upłynęło ponad 5 lat. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] maja 2008 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa motocykla [...] nr rej. [...]. W dacie orzekania o kosztach związanych z usunięciem i przechowywaniem motocykla tj. 11 czerwca 2013 r., obowiązywała już ustawa zmieniona. Prezydent [...] orzekł o kosztach na podstawie art. 130 a ust. 1, ust. 2, ust. 5 c, ust. 6 i ust. 10 h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.). Do ich obliczenia (wadliwie zresztą, o czym mowa powyżej) zastosował § 1 uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu. Prezydent [...] nie dostrzegł, że w sprawie mogło dojść do sytuacji wskazanej w art. 130a ust. 10 k Prawa o ruchu drogowym i nie zbadał, czy w sprawie od daty wydania prawomocnego orzeczenia o przepadku nie upłynął pięcioletni termin, o którym mowa w wyżej wymienionym przepisie. Organ I instancji nie wyjaśnił również kto był właścicielem motocykla w dacie wydania dyspozycji usunięcia go z drogi, czy istotnie jak twierdzi skarżący był nim wyłącznie K. S.A o/ w L., czy był on przedmiotem współwłasności banku i osoby fizycznej, czy też skarżący władał nim na podstawie innego niż własność tytułu. Z akt sprawy wynika, że decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. została skierowana zarówno do skarżącego jak i ww. banku. Oba podmioty zostały zawiadomione przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie. Adresatem zaś decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. zobowiązującej do zapłaty kosztów organ uczynił wyłącznie skarżącego. Jest przy tym oczywiste, że w sytuacji współwłasności, adresatami decyzji obciążającej takim obowiązkiem powinni być wszyscy współwłaściciele. Przesądza o takiej konstatacji brzmienie art. 130a ust. 10h zdanie pierwsze Prawa o ruchu drogowym, w którym prawodawca nie odwołuje się do "niektórych" tylko z właścicieli, posługując się wyłącznie ogólną kategorią "właściciela" (po. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1283/15 – Lex nr 2085903). W rozpoznawanej sprawie nie ustalono, kto w rozumieniu ww. przepisu był "właścicielem". Powyższe uchybienia bezkrytycznie zaakceptowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze i mimo, że postępowanie przed tym organem z niewyjaśnionych przyczyn trwało pięć lat nie poczynił on żadnych samodzielnych ustaleń faktycznych i prawnych, poprzestając na jedynie na bardzo pobieżnej ocenie decyzji Prezydenta [...]. Rozpatrując ponownie sprawę, organ winien dokonać stosownych ustaleń, co pozwoli rozstrzygnąć, czy jest możliwe wydanie pozytywnego orzeczenia w przedmiocie kosztów, a jeśli tak, to kto powinien być adresatem decyzji obciążającej takim obowiązkiem. Z wyżej wymienionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1303 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 wymienionej ustawy.