VII SA/Wa 324/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi G. K. i Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. K. i Z. K. solidarnie kwotę 200 (słownie) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) po przeprowadzeniu na wniosek strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] znak: [...] zwanego dalej PINB [...] nakazującej Z. i G. K. dokonanie przymusowej rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczo-inwestarskiego wybudowanego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W., bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdującego się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę, odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania w trybie nadzoru nie stwierdził wystąpienia w decyzji PINB [...] z dnia [...] kwalifikowanych przesłanek nieważnościowych, wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, a w szczególności przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ wskazał, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych organu I instancji wynika, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej w 1991 r. Organ wskazał, że ze względu na datę budowy obiektu PINB [...] zastosował w sposób prawidłowy przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Z przesłanego przez Wydział Architektury i Budownictwa [...] pisma z dnia 12.10.2011 r. wynika, iż w chwili realizacji inwestycji, tj. w 1991 r. teren, na którym położona jest działka o nr ew. [...] z obrębu [...] objęty był perspektywicznym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], który obowiązywał do końca października 1992 r. Zgodnie zaś z ww. planem przedmiotowa działka w chwili realizacji inwestycji znajdowała się w strefie rolno-ogrodniczej bez prawa do zabudowy. Ponadto z w/w pisma wynika, że od listopada 1992 r. do chwili obecnej na terenie usytuowania przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje żaden plan miejscowy. Organ zaznaczył, że organ powiatowy wydając decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozstrzygał w chwili, gdy na terenie usytuowania przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu MWINB stwierdził, że organ powiatowy prowadząc postępowanie w ramach nadzoru budowlanego wobec samowoli budowlanej powstałej przed 1 stycznia 1995 r. powinien wziąć pod uwagę obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku obowiązującego miejscowego planu, a taka sytuacja, jak wynika z materiału dowodowego, miała miejsce w niniejszej sprawie, organ prowadzący postępowanie powinien w ocenie organu nadzorczego dokonać analizy biorąc pod uwagę różne kryteria: MWINB zaznaczył, iż ostatnio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał możliwości zabudowy na przedmiotowej działce, zatem nie można czynić zarzutu organowi powiatowemu, że nie dopuścił możliwości legalizacji samowoli budowlanej ze względu na naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, że przeanalizował zaskarżoną decyzję pod kątem zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa i stwierdził, że została wydana przez właściwy organ, posiada podstawę prawną i nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, jest wykonalna i jej wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz nie zwiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Główny Inspektor nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak ;[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy powyższa decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji MWINB z dnia [...]. Orzekając w niniejszej sprawie organ podkreślił, iż stosownie do treści art. 103 ust. 2 prawa budowlanego, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego względu, do spornego obiektu budowlanego zastosowanie będzie miał art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane. Z art. 37 Prawa budowlanego wynika natomiast, że przesłankami rozbiórki obiektu budowlanego są jego niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub powodowanie przez obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Sporny obiekt budowlany, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia ze względu na zły stan techniczny więźby dachowej, co stanowi wystarczającą przesłankę do nakazania jego rozbiórki. Organ dodał, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren na którym zlokalizowany jest sporny obiekt budowlany znajdował się w strefie rolno – ogrodniczej bez prawa zabudowy. Z powyższych względów organ stwierdził, iż nie sposób przyjąć, że decyzja PINB [...] z dnia [...] w przedmiocie rozbiórki jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (tj. wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). W/w decyzja PINB [...] nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. i G. K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji zarzucili, iż wydane zostały z naruszeniem prawa, polegającego w szczególności na błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane, a także na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Przede wszystkim wskazali, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym wadliwego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, będącego podstawą prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] brak jest możliwości dokonywania ustaleń w zakresie stanu faktycznego nie mieszczącego się w hipotezie zastosowanego przepisu. Dlatego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadnie stwierdził, że wystarczającą przesłanką do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku jest zły stan techniczny więźby dachowej, stwarzający niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 dający możliwość orzeczenia w tym przedmiocie nie został zastosowany przez PINB, co oznacza, iż nie stanowił on podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto, podkreślili, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. dawały możliwość, a jednocześnie w myśl utrwalonego orzecznictwa NSA, zobowiązywały do rozważenia możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu i dopiero gdy taka legalizacja nie była możliwa - do orzeczenia nakazu rozbiórki (wyrok NSA z dnia 13.03.1998 r. IV SA 639/96). Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdził, że obiekt jest w złym stanie technicznym, a nie zachodzą przesłanki z art. 37 w/w ustawy do orzeczenia rozbiórki, miał obowiązek zastosować przepis art. 40 w/w ustawy, poprzez wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Okoliczności powyższe nie zostały uwzględnione zarówno przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co świadczy o niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Dodali, że zaskarżona decyzja pozostaje również w sprzeczności z przytoczonym w jej uzasadnieniu orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazuje na konieczność oceny skutków samowoli budowlanej w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydania decyzji dotyczącej tej samowoli (str. 3 uzasadnienia). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skoro, jak wskazano wyżej, Sąd ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, to reguła ta ma również zastosowanie do oceny dokonywanej przez organ odwoławczy w sprawie wszczętej w trybie art. 157 § 1 i 2 k.p.a., ponieważ organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzeka, jako organ kasacyjny (wynika to z art. 158 k.p.a.) na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Podkreślić dodatkowo należy, iż zaskarżona decyzji wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowane wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnosciowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Jak wynika z analizy przepisów prawa budowlanego podstawową kwestią dla legalizacji obiektu wybudowanego w ramach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. była i jest ocena, czy jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły - podzielany w pełni przez Skład orzekający w niniejszej sprawie prezentowany w orzecznictwie sądowy pogląd (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 8 października 2007 r. II OSK 1318/06), zgodnie z którym wykładnia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazuje odnosić przesłankę niezgodności budowy obiektu budowlanego do przepisów prawa obowiązujących w dacie jego wzniesienia, a ocenę przeznaczenia terenu, na którym został on zbudowany do przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Co oznacza, że organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiająca stwierdzenia nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] nakazującej Z. i G. K. dokonanie przymusowej rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczo-inwentarskiego położonego przy ul. [...] w W. Odnosząc uwagi dotyczące specyfiki postępowania nieważnościowego do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, że organy nadzoru budowlanego dokonały kontroli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] jak i w zwykłym postępowaniu odwoławczym nie zauważając, że jest to postępowanie nadzwyczajne. Dokonały więc uzupełnienia postępowania dowodowego i ponownie oceniły materiał dowodowy pod kątem celowości nakazania rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczo-inwentarskiego. Natomiast zadaniem organów w tym postępowaniu było dokonanie kontroli decyzji w kontekście art. 156 § 1 kpa. Nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając nakaz rozbiórki uznał, że zachodzą dwie przesłanki uniemożliwiające legalizację budynku. Po pierwsze uznał, że nie spełniona została podstawowa przesłanka określona w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodności budowy obiektu budowlanego w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie budowy. Co, jak wskazują same organy nadzoru budowlanego jest stanowiskiem błędnym. Przy czym rozważania organu I instancji odnoszące się do analizy tego zagadnienia przez PINB nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym i uzasadnieniu ocenianej w kontekście nieważności decyzji. Po drugie PINB odmawiając legalizacji uznał, że obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Stanowisko to jednak nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym. Wniosek ten został oparty jedynie na podstawie protokołu oględzin przedmiotowego obiektu, z którego wynika możliwość w pewnych okolicznościach uszkodzenia dachu. Należy jednak pamiętać, że przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. musi być wykazana w sposób nie budzący wątpliwości, przy czym nie wystarczy podać, że nastąpiłoby na przykład zagrożenie; niezbędne jest podanie, w jakich okolicznościach organ administracji zagrożenie to upatruje oraz wykazanie, że usunięcie tego stanu nie jest możliwe w drodze zmian lub przeróbek. Gdy samowolnie wzniesiony obiekt, odpowiadający hipotezie art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b., można w drodze zmian lub przeróbek doprowadzić do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia nakaz przymusowej rozbiórki nie powinien być orzekany, lecz powinna być wydana decyzja przewidziana w art. 40 p.b. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie należy wskazać, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego będzie ocena, czy wskazane wyżej uchybienia przepisom przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowią rażące naruszenie, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa. Mając na uwadze niewłaściwy tryb dokonanej przez organy obu instancji kontroli, należy uznać, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z wyżej wymienionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.