VII SA/Wa 325/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Likwidatora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Likwidacji we W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją znak [...] wydaną dnia [...] sierpnia 2006r. na podstawie art. 13 ust. 2 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej, § 7 ust. 2 pkt 3, § 10 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 w zw. z § 3 - 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej, § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych dla zakładów opieki zdrowotnej oraz szczegółowych zasad ich nadawania, orzekł wykreślenie z dniem 31 sierpnia 2006r. z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, zakładu pn. Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej w Likwidacji we W. wpisanego do rejestru pod numerem księgi rejestrowej [...]. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o wykreślenie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] we W. złożyli Starosta Powiatu [...] i Likwidator zakładu z powodu likwidacji zakładu zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. W dniu 14 czerwca 2007 r. Starosta Powiatu [...] złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że powołana w decyzji Uchwała Rady Powiatu o likwidacji zakładu przewiduje w § 6 ust. 2 prowadzenie czynności likwidacyjnych do dnia 31 grudnia 2010r. i stanowi nie o likwidacji zakładu, a o postawieniu go w stan likwidacji. Zakład zakończył jedynie prowadzenie działalności polegającej na świadczeniu usług zdrowotnych, nie zostały jednak zakończone czynności likwidacyjne tj. w dalszym ciągu istnieje wyodrębniona masa majątkowa, w skład której wchodzą między innymi prawa własności, wierzytelności, zobowiązania i zlikwidowanie majątku wymaga podjęcia szeregu czynności likwidacyjnych. Zaprzestanie udzielania świadczeń zdrowotnych nie stanowi samoistnej przesłanki wykreślenia z rejestru prowadzonego przez wojewodę. Nadto zakład prowadzi w dalszym ciągu działalność w postaci wydzierżawiania mienia nieruchomego stanowiącego jego własność na rzecz podmiotu prowadzącego w tych nieruchomościach niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, na co zezwala statut zakładu. Wszystko to - zdaniem wnioskującego powoduje brak podstaw do wykreślenia z rejestru, skoro ustawa o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje prowadzenie działalności innego rodzaju niż działalność medyczna. Skoro zakład nie zakończył działalności brak było podstaw do jego wykreślenia z rejestru, a więc wykreślenie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 43 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Nadto decyzja Wojewody [...] zdaniem wnioskodawcy dotknięta jest wadą rażącego naruszenia przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej, ponieważ wniosek o wykreślenie złożyli wspólnie Starosta Powiatu [...] i likwidator Zakładu, a zgodnie z § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia to podmiot który utworzył zakład jest upoważniony do złożenia wniosku o jego wykreśleniu z rejestru. Skoro postawienie zakładu w stan likwidacji nastąpiło na podstawie uchwały Rady Powiatu [...] w której określono normy czasowe likwidacji, to sam wniosek o wykreślenie zakładu z rejestru powinien być poprzedzony stosowną uchwałą Rady Powiatu podjętą w tej sprawie. Wobec tego w przedmiotowej sprawie brak było prawidłowego wniosku o wykreślenie. Nadto kwestionowana decyzja zostało skierowana do Starosty [...], który nie jest podmiotem, który utworzył zakład, ani też organem uprawnionym do reprezentowania tego podmiotu. Bowiem podmiotem który utworzył zakład opieki zdrowotnej był Powiat [...] - co powoduje że decyzja dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Zdrowia decyzją nr [...] wydaną dnia [...] lipca 2007r. na podstawie art. 156, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ podniósł, że bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest że, Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej we W. zakończył udzielanie świadczeń zdrowotnych z dniem 31 sierpnia 2006r. o czym stanowi uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. w sprawie likwidacji zakładu. Odnosząc się do zarzutów wniosku organ podał, że w/w uchwała w § 5 ust. 2 lit g – stanowi, że na likwidatorze ciąży obowiązek spowodowania wykreślenia zakładu z właściwych rejestrów z czego wynika, że likwidator został skutecznie umocowany do złożenia wniosku o wykreślenie zakładu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli likwidator Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w likwidacji i Starosta Powiatu [...] podnosząc przede wszystkim, iż doręczony dokument Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. nie posiada podpisu a więc nie ma charakteru decyzji. Nadto wnioskujący zarzucił organowi naruszenie art. 10 § 1 kpa, poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swych praw, a także nie odniesienie się do zarzutu braku podstaw do wykreślenia zakładu z rejestru z uwagi na zaprzestanie usług medycznych. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Zdrowia decyzją nr [...] wydaną dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że w jego ocenie kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej - zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielenia świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. W myśl art. 2 ustawy zakład opieki zdrowotnej może być również utworzony i utrzymywany w celu prowadzenia badań naukowych i prac badawczo-rozwojowych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia oraz realizacji zadań dydaktycznych i badawczych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Z powyższych przepisów wynika, że warunkiem koniecznym dla istnienia zakładu opieki zdrowotnej jest udzielanie świadczeń zdrowotnych. Z art. 7 w/w ustawy wynika, że zakład opieki zdrowotnej nie może odmówić udzielenia świadczenia zdrowotnego osobie, która potrzebuje natychmiastowego udzielenia takiego zdrowia lub życia. Z przepisu tego wynika zatem, że nie może istnieć zakład opieki zdrowotnej, który nie jest w stanie zrealizować w/w zadania. Tym samym fakt, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej we W., który z dniem 31 sierpnia 2006 r. zakończył udzielanie świadczeń zdrowotnych, prowadzi czynności likwidacyjne oraz inną działalność w postaci wydzierżawiania mienia nieruchomego stanowiącego własność Zakładu, na rzecz podmiotu prowadzącego w tych nieruchomościach niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, nie może stanowić podstawy do dalszego utrzymywania przez niego statusu prawnego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Likwidator Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Likwidacji we W. zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 6, 7, 33, 40 i 156 kpa, a także art. 43 ust. 1 i 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i § 7 i 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2007r. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2007r. utrzymująca w mocy własną decyzję wydaną dnia [...] lipca 2007r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. orzekającej o wykreśleniu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej we W.. Art. 16 § 1 ustawy - kodeks postępowania administracyjnego ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, od której ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tune. Wśród przesłanek wymienionych w w/w przepisie w punkcie drugim wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu który został naruszony - jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W takim właśnie kontekście winna być zbadana w postępowaniu nieważnościowym kontrolowana decyzja. Mając na względzie powyższe regulacje należy uznać, iż skarga nie jest zasadna gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Prawidłowo organ ustalił, iż kwestionowana decyzja Wojewody [...] orzekająca o wykreśleniu Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w likwidacji we W. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zagadnienie funkcjonowania zakładów opieki zdrowotnej reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Stosownie do treści art. 12 ust. 1 ustawy zakład opieki zdrowotnej może rozpocząć działalność dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru, który na obszarze województwa prowadzi Wojewoda. Zakład Opieki Zdrowotnej obowiązany jest zgłosić organowi prowadzącemu rejestr zamiar zaprzestania działalności z jednoczesnym wskazaniem terminu wykreślenia zakładu z rejestru (art. 14 ust. 3). Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym ze świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze nieprzerwane udzielanie takich świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków i jakości oraz terminu zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji. Uchwała taka lub rozporządzenie stanowi po upływie wskazanego terminu podstawę do wykreślenia zakładu z dniem zakończenia jego działalności z rejestru zakładów opieki zdrowotnej (ust. 4 art. 43). W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Powiatu [...] o likwidacji ZOZ-u we W. została podjęta [...] kwietnia 2006r. Uchwała ta ustaliła otwarcie likwidacji zakładu na dzień jej wejścia w życie, terminu zakończenia działalności statutowej zakładu na dzień 31 sierpnia 2006r., a termin zakończenia czynności likwidacyjnych nie później niż do dnia 31 grudnia 2010r. oraz zobowiązywała likwidatora powołanego przez Zarząd Powiatu między innymi do spowodowania wykreślenia zakładu z właściwych rejestrów. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, iż zgodnie z art. 12 i 26 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym Rada Powiatu jest organem stanowiącym i do jej wyłącznej właściwości należy podejmowanie uchwał w sprawach majątku powiatu, a także w sprawach dotyczących przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych. Jest więc organem samorządowym umocowanym do podjęcia uchwały w sprawie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej o czym wielokrotnie wypowiadano się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Zarząd Powiatu natomiast jest organem wykonawczym i do jego kompetencji jak wynika z art. 32 w/w ustawy należy przygotowanie uchwał rady i ich wykonywanie. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że uchwała w sprawie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej została podjęta przez właściwy organ. Również nie jest zasadny zarzut likwidacji zakładu mimo prowadzenia działalności innej niż medyczna, gdyż to właśnie prowadzenie działalności medycznej decyduje o byciu zakładu. O likwidacji zakładu opieki zdrowotnej decyduje zaprzestanie przez ten zakład prowadzenia działalności medycznej (leczniczej), a nie dopiero zakończeniu czynności likwidacyjnych (a więc dla podjęcia uchwały co do likwidacji, miało znaczenie prowadzenie przez zakład innego rodzaju działalności) - w kwestii tej wypowiadał się Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1328/04. Także zarzut o braku legitymacji do występowania przez likwidatora zakładu o wykreśleniu z rejestru nie jest zasadny. Likwidator bowiem jest zobowiązany do dokonania zgłoszenia organowi prowadzącemu rejestr nie później niż w ciągu 14 dni od dnia podjęcia uchwały o likwidacji wniosku o wykreślenie zakładu z rejestru Wojewody i jest to obowiązek wynikający z art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej. Niezasadny jest również zarzut skierowania decyzji do niewłaściwej strony - czyli wada z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.