VII SA/Wa 325/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi A. K. i A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), po wszczęciu na wniosek z dnia [...]września 2010 r. A. K. i A. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]nr [...] z dnia [...]września 2009 r., nakazującej A. K. i A. K. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcje sanitariatu (w.c.) i obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu (natrysku), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w K., gmina [...]odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]z dnia [...]września 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]wstrzymał roboty budowlane przy budowie ww. obiektów budowlanych, wzniesionych bez pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestorów – A. i A. K. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 lipca 2009 r., dokumentów: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowych obiektów budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec nieprzedłożenia ww. dokumentów, decyzją z dnia [...]września 2009 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]nakazał inwestorom rozbiórkę ww. obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) i obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcje sanitariatu (natrysku), wzniesionych bez pozwolenia na budowę. Dalej organ wskazał, że drewnianego ustępu (sanitariatu) nie można zaliczyć do kategorii obiektu małej architektury, gdyż obiekt małej architektury powinien spełniać funkcje o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości. Ponieważ w przepisach art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane nie przewidziano możliwości budowy obiektów - ustępów (i analogicznie innych sanitariatów) tylko w oparciu o skuteczne zgłoszenie zamiaru budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, budowa tego rodzaju obiektów budowlanych, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 powyższej ustawy, wymaga pozwolenia na budowę. Powyższe zdaniem organu pozwala na stwierdzenie, że budowa obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) i obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu (natrysku) niewątpliwie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestorzy takiego pozwolenia nie posiadają. Ponieważ organ I instancji stwierdził naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (inwestorzy wybudowali przedmiotowe obiekty budowlane bez pozwolenia na budowę), zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 tej ustawy. W trakcie postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich przypadkach, zostało wydane postanowienie wstrzymujące roboty budowlane przy budowie przedmiotowych obiektów budowlanych i nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie (tj. w terminie do dnia 31 lipca 2009 r.) określonych dokumentów. Inwestorzy nie przedłożyli żadnego z dokumentów wskazanych w sentencji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 4 powyższej ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tj. nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem mając na uwadze ww. przepisy oraz fakt, iż inwestorzy nie wykonali nałożonych obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]kontrolowaną decyzją nakazał rozbiórkę przedmiotowych obiektów. Skarżący nie odwołali się od tej decyzji. Organ analizując wniosek o stwierdzenie nieważności wskazał, że z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, iż rozstrzygnięcie organu I instancji będące przedmiotem niniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest obarczone wadą wskazaną przez wnoszącego tj. wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie organ wojewódzki w toku prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja była obarczona jakąkolwiek wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 3, art. 156 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 6 i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Od ww. decyzji A. i A. K., reprezentowani przez pełnomocnika - adw. M. R., wnieśli odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że realizacja spornych obiektów budowlanych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, nie zostały one bowiem wymienione w art. 29 i 30 Prawa budowlanego wśród inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania tego pozwolenia. Wbrew zarzutom strony skarżącej, nie sposób uznać spornych obiektów budowlanych za obiekty małej architektury, o których mowa w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, bowiem - w myśl ugruntowanych poglądów doktryny i judykatury sądowo -administracyjnej - obiekt małej architektury powinien pełnić funkcje o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości. Okoliczność, że obiekt budowlany nie jest trwale związany z gruntem, nie wyłącza obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania inkryminowanej decyzji PINB w powiecie [...]z dnia [...]września 2009 r., "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Organ powołał się na treść art. 48 ust. 2. oraz art. 48 ust. 3 ww. ustawy i wskazał, że niespełnienie obowiązków wynikających z ww. przepisów w wyznaczonym przez organ terminie skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r.). Mając na uwadze całokształt poczynionych wyżej rozważań, organ odwoławczy podzielił stanowisko [...]WINB, że decyzja PINB w powiecie [...]z dnia [...]września 2009 r., nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie jest również obarczone żadną z pozostałych wad prawnych, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta została wydana przez właściwy organ, na prawidłowej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już wcześniej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyli A. i A. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 2) naruszenie art. 75 §1 k.p.a. w zw. z art. 81 §1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność właściwości obiektów w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przedmiotowe obiekty są budowlami, obiektami małej architektury lub innymi obiektami budowlanymi; 3) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonej decyzji oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów postawionych decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]października 2012 r.; 4) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, prowadzącą do błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia; 5) błędy w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że: - obiekty zlokalizowane na działce nr [...] w K. gm. [...]stanowiącej własność A. i A. K., są obiektami budowlanymi - budowlami stanowiącymi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 pkt 1) lit. b oraz art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane; - ww. obiekty nie są obiektami małej architektury, w szczególności nie spełniają funkcji o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z nieruchomości skarżących; 6) naruszenie 3 pkt 1) lit. b oraz art. 3 pkt 3) oraz art. 29. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową wykładnię oraz nieprawidłowe zostawanie. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cyt. dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję [...]Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które - obok postępowania wznowieniowego - jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W niniejszej sprawie we wniosku, który był podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o nakazie rozbiórki, podniesiono zarzut wydania decyzji z rażącym naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), polegające na rażącym naruszeniu art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że obiekty będące przedmiotem postępowania wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Organ administracyjny badając, czy decyzja o nakazie rozbiórki obiektów budowlanych, dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., odniósł się do wszystkich przesłanek nieważności decyzji, trafnie stwierdzając, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]z dnia [...]września 2009 r., nakazująca skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcje sanitariatu (w.c.) i obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu (natrysku), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w K., gmina [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto organ zasadnie ocenił, że w tej sprawie nie wystąpiły żadne inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2565/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Jak wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, Sanitariaty (w.c. oraz natryski) zaś nie zostały wymienione w art. 29 i 30 cyt. ustawy, które zawierają zamknięty katalog obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagających dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, wobec czego na budowę przedmiotowych obiektów wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd podziela ocenę organu, że obiektów tych nie można zaliczyć do kategorii obiektów małej architektury, gdyż obiekt małej architektury powinien spełniać funkcje o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1257/8). Także, okoliczność, że obiekt budowlany nie jest trwale związany z gruntem, nie wyłącza obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżący nie posiadali. W ocenie Sądu powyższe okoliczności stanowiły uzasadnioną podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów, nie zachodziły bowiem warunki do jej legalizacjii w świetle przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W świetle opisanych wyżej okoliczności, Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, a zatem w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego nie jest dowolna. Nie można podzielić także zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność właściwości obiektów w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przedmiotowe obiekty są budowlami, obiektami małej architektury lub innymi obiektami budowlanymi. Po pierwsze skarżący nie wnosili o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, po drugie nawet w przypadku zgłoszenia takiego wniosku, w świetle art. 84 k.p.a., organ jest związany, jedynie wówczas jeżeli ustalenie stanu faktycznego wymaga wiadomości specjalnych. Treść art. 84 k.p.a. zgodnie z którym, w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, należy zatem rozumieć w ten sposób, że dowód z opinii biegłego można zastosować, jeżeli istnieje potrzeba pozyskania wiadomości wybiegających poza zwykłą rutynową działalność organu (vide: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 361/80, LEX nr 518210). Ponadto, przedmiotem opinii biegłego mogą być okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, wobec tego nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa. Skarżący stawiając zarzut naruszenia art. 75 §1 k.p.a. w zw. z art. 81 §1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w istocie polemizuje z oceną organu co do treści definicji zawartych w art. 3 Prawa budowlanego. Z tych względów Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.