VII SA/Wa 325/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. G. i K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] oraz [...], reprezentowanych przez adwokata [...], od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek [...], nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zakładowi Doskonalenia Zawodowego w [...] pozwolenia na budowę budynku warsztatowego (cztery pracownie dydaktyczne przedmiotów zawodowych z zapleczem socjalnym) na działkach nr ewid. [...] obr. [...] oraz rozbiórkę budynku o konstrukcji stalowej oznaczonego na mapie nr [...], ogrodzenia z przęseł stalowych i schodów betonowych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r., ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor - Zakład Doskonalenia Zawodowego w [...] - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi (działki o nr ewid. [...]) na cele budowlane. Tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym ww. przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto z uwagi na okoliczność, że projekt budowlany obejmuje także rozbiórkę budynku o konstrukcji stalowej oznaczonego na mapie nr [...], do ww. wniosku dołączono zgodę z [...] maja 2013 r. na wykonanie ww. rozbiórki, w związku z powyższym nie uchybiono w stopniu rażącym przepisowi art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu). Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Analiza akt sprawy wykazała, że działki inwestycyjne o nr ewid. [...], objęte są zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miast [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]) i znajdują się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem U - 1 - usługi. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 ww. dla terenów usług publicznych przewidziano podstawowe przeznaczenie pod usługi: administracji, kultury, kultu religijnego, oświaty, ochrony zdrowia i ochrony socjalnej, łączności, sportu. Tym samym sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej zabudowy. Nie stwierdzono również rażącego naruszenia innych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie, że badana decyzja nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Elewacja zachodnia budynku z otworami została zaprojektowana w odległości od 5 m do 4 m od granicy z działką nr ewid. [...], natomiast elewacja wschodnia z otworami w odległości ok. 43 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Elewacja północna bez otworów w odległości ok. 6-7 m od działek o nr ewid. [...] i działki o nr ewid. [...] (należącej do skarżących), natomiast elewacja południowa z otworami w odległości ok. 11 m od działki nr ewid. [...] i ok. 12 m od granicy działki nr ewid. [...]. Ponadto, sporna inwestycja nie narusza rażąco także przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), oraz § 60 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie organu drugiej instancji sporna inwestycja nie narusza rażąco także warunków technicznych w zakresie usytuowania budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - inż. [...] stwierdził zgodność ww. projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, co zostało potwierdzone jego podpisem i pieczątką na projekcie zagospodarowania przestrzennego. W Opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu (str. 4) wskazano: "Zmniejszenie odległości z 8 m (...) na 4 m pomiędzy projektowanym budynkiem, a budynkami istniejącymi, znajdującymi się na działce sąsiada jest możliwe dzięki istnieniu w obu budynkach sąsiednich ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60." Ściany oddzielenia pożarowego na obu sąsiednich budynkach (na działce nr ewid. [...]) zostały ponadto zaznaczone na projekcie zagospodarowania terenu (str. 39). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził też, że zatwierdzony projekt budowlany spornych inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projektanci złożyli oświadczenia, stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W ocenie organu drugiej instancji analiza kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...], znak: [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto, decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Powołując się na powyższą argumentację Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że należało utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji - Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., znak: [...]. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu odwołania organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika, żeby na dzień wydania skarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], znak: [...] została ustanowiona na rzecz każdoczesnych właścicieli działki gruntowej o numerze ewidencyjnym [...] służebność przejazdu i przechodu po działkach o numerach ewid. [...], oraz [...]. Z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], znak: [...], wynika, że wzdłuż elewacji zachodniej projektowanego budynku, pozostawiono wolny pas terenu o szerokości od 4 do 5 m, natomiast wzdłuż elewacji północnej projektowanego budynku, pozostawiono wolny pas terenu o szerokości ok. 5 m, umożliwiający swobodny dojazd do działki nr ewid. [...]. Powołując się na zasadę przekonywania stron organ dodatkowo wskazał, że z akt organu stopnia podstawowego dotyczących pozwolenia na budowę nie wynika, żeby Prezydent Miasta [...] na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę miał wiedzę o postanowieniu wstępnym Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...] Ns [...], oraz postanowieniu Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Cywilny [...] z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...] Ca [...]. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i stan faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji i zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli [...] reprezentowani przez adwokata [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 §1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 365 § 1 k.p.c. Powołując się na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przedmiotowe postępowanie nieważnościowe zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego [...] z 15 lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Wskazano tam, że decyzja wydana została rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wnioskodawca jest współwłaścicielem działki o nr ew. [...] usytułowanej u zbiegu ul. [...] i [...]w [...]. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r., Sąd Rejonowy w [...] orzekł z wniosku jego i jego żony [...] o ustaleniu prawa służebności przejazdu i przechodu przez działkę o nr ew. [...]. Na tej podstawie wywodzi swój przymiot strony wynikający w kontekście art. 28 ustawy Prawo budowlane. Wskazać należy, że wyrokiem tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2832/14 z 4 sierpnia 2015r., uchylona została decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienioną wyżej decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji objętej jego wnioskiem. Uzasadniając orzeczenie zawarte w ww. wyroku tutejszy Sąd stwierdził, że skarżący ma przymiotu strony w sprawie objętej jego wnioskiem. Wystąpił wraz z małżonką do sądu powszechnego o ustanowienie na nieruchomości o nr ewid. [...] (do której posiada tytuł prawny) służebności drogi koniecznej przez działki o nr ewid. [...] , [...], [...] a więc działki objęte kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] czerwca 2012 r. zapadło postanowienie wstępne Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału Cywilnego w tej sprawie, o sygn. akt NS [...], którym Sąd w pkt 1 uznał za usprawiedliwione co do zasady żądanie wnioskodawców o ustanowienia na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr ewid. [...] służebności przejazdu i przechodu po działkach [...]. Orzeczenie to w ww. zakresie jest prawomocne ale uznanie roszczenia o ustanowienie służebności drogi koniecznej nie jest równoznaczne z ustanowieniem tej służebności. Niemniej orzeczenie wskazuje, że realizacja inwestycji na działkach, przez które służebność drogi koniecznej ma przebiegać, może mieć wpływ na sposób skomunikowania z drogą nieruchomości skarżącego o nr ewid. [...]. Konkludując Sąd uznał, że organ wojewódzki obowiązany będzie przystąpić do rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę. W kontekście powyższych wskazań przywołać należy przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organy obu instancji zastosowały się do wymienionym wyżej ustawowych kryteriów. Związane stanowiskiem tutejszego Sądu zawartym w uzasadnieniu opisanego wyroku. Uznając wnioskodawcę za stronę postępowania, rozpoznały jego wniosek w merytorycznej ocenie decyzji nim objętej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Bezsprzecznie przepis art. 365 § 1 k.p.c. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kontrola decyzji w postepowaniu nieważnościowym odbywa się w oparciu o stan prawny i stan dowodowy istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Jak zasadnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stan sprawy na datę wydawania decyzji kontrolowanej w niniejszym postepowaniu nieważnościowym nie wskazuje na to, że na działce objętej inwestycją została ustanowiona służebność przechodu i przejazdu prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego lub umową stron. Postanowienie wstępne nie jest równoznaczne z ustanowieniem służebności. Wskazuje li tylko, że wniosek w przedmiocie jej ustanowienia jest co do zasady uzasadniony, nie określa zatem jej docelowego przebiegu po dz. Powyższe ustalenie wpływa na ocenę zatwierdzonego projektu budowlanego z punktu widzenia wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazuje, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę, w tym zakresie nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, naruszenia kwalifikowanego w rozumieniu pkt 2 tego przepisu. Ocena taka jest tym bardziej uzasadniona, że analiza projektu zagospodarowania działki, stanowiącego integralna część projektu zatwierdzonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę wskazuje jednoznacznie, że wzdłuż zachodniej elewacji projektowanego budynku pozostawiony został wolny pas działki o szerokości 4-5 m zaś od strony elewacji północnej pozostawiono wolny teren o szer. 5 m, co dawało gwarancję niezakłóconego w wyniku niniejszej inwestycji dojazdu do działki skarżących oznaczonej nr ew. [...]. Wbrew tezie prezentowanej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, inwestor miał prawo dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane i nawet ustanowiona i ujawniona w księdze wieczystej służebność przechodu i przejazdu takiego prawa nie znosiłoby. Dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca wymaga przedłożenia m.in. projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie ewidencyjnej. To właśnie aktualne dane ewidencyjne, w tym przebieg granicy, elementów infrastruktury w tym dróg, ciągów pieszych, ewentualnych konkretnych oznaczeń przebiegu służebności, o ile stosowne orzeczenia sądów to określiły, stanowią dla organu administracji architektoniczno budowlanej punkt odniesienia w ocenie zgodności projektu z przepisami prawa. W związku ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w ww. wyroku organ miał obowiązek wszcząć postepowanie na wniosek skarżącego. Z prawidłowo przeprowadzonej przez organ drugiej instancji kontroli decyzji objętej tym wnioskiem nie sposób jednak uznać, że zaistniały podstawy do jej wyeliminowania przez stwierdzenie nieważności. Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona żadną z wad opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).