VII SA/Wa 328/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi G. sp. j. z siedzibą w P. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...] ([...] WINB) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G sp. j. w [...] – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z [...] października 2021 r. nr [...] nakładającą obowiązek wykonania czynności i robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w zakreślonym terminie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do 28 lutego 2022 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że podczas kontroli [...] lutego 2021 r. A G oświadczyła, że przy rozbiórce budynku parterowego na działce sąsiedniej nr ew. [...] w [...], odsłonięto tylną ścianę jej budynku. Z K oświadczył, że rozbiórkę wykonywano bez zezwoleń. Sporządzono dokumentację fotograficzną. A G poinformowała, że od 15 lutego 2021 r. w jej budynku, na ścianie graniczącej z działką [...] pojawiły się pęknięcia, które się powiększają i jest ich coraz więcej. Rozeszła się też futryna w łazience i silikon odchodzi od paneli, w związku z pękaniem budynku (notatka służbowa PINB z 4 marca 2021 r.). Podczas kontroli [...] marca 2021 r. PINB ustalił, że na działce nr ew. [...], przy granicy z działką nr ew. [...] stoi murowany, piętrowy budynek mieszkalny z cegły, ze spadkiem dachu na własną działkę. Od północy przylega do niego budynek parterowy ze spadkiem dachu na wschód i zachód o wym. 8,5 m x 6,5 m, cofnięty wobec budynku piętrowego o 70 cm. Od strony sąsiada brak rynien i rur spustowych. Do budynku parterowego dobudowano wiatrołap 3 x 3 m. Stwierdzono nieregularne rysy przy ścianach narożnych od działki nr [...], a wewnątrz rysy w narożnikach łazienki. A G oświadczyła, że rysy wystąpiły po rozbiórce budynku sąsiedniego przy użyciu ciężkiego sprzętu. Wówczas znaczne obniżono grunt na tej działce, co powoduje zalewanie jej działki. PINB decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] nakazał A G usunięcie do 31 października 2021 r. nieprawidłowości w stanie technicznym budynku na działce nr ew. [...] poprzez: 1. podniesienie terenu od strony zachodniej i jego zagęszczenie w paśmie o szerokości co najmniej metra po koronie nasypu; 2. założenie rynien i rur spustowych z dachu z odprowadzeniem na teren własny. [...] WINB decyzją z [...] sierpnia 2021 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie PINB wydał decyzję z [...] października 2021 r. nakładającą na skarżącą, jako właściciela działki nr ew. [...] – obowiązek: podniesienia terenu tej działki od strony wschodniej i terenu działki nr ew. [...] od strony zachodniej o ok. 70 cm (tj. do rzędnej pierwotnej widocznej na elewacji budynku na dz. nr ew. [...]) w paśmie o szerokości co najmniej 1 m po koronie nasypu, oddzielając nasyp od ściany budynku folią kubełkową, z zachowaniem warunków: 1. roboty budowlane należy realizować pod bezpośrednim nadzorem osoby uprawnionej; 2. przed przystąpieniem do robót złożyć oświadczenie o przyjęciu obowiązków kierownika robót budowlanych i sporządzeniu planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; 3. zagęszczenie nasypu gruntowego przy ścianie zachodniej budynku na działce nr ew. [...] wykonywać wyłącznie przy użyciu ubijaków ręcznych, warstwami o grubości nie większej niż 10 cm; 4. Do zabezpieczenia fundamentu ww. ściany niedopuszczalne jest użycie urządzeń wywołujących drgania, jeżeli w trakcie zagęszczania nasypu powstaną nowe rysy lub istniejące wyraźnie się powiększą, budynek niezwłocznie wyłączyć z użytkowania i powiadomić PINB; 5. roboty prowadzić zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej; 6. na czas robót zabezpieczyć tereny przyległe; 7. w razie konieczności wejście na sąsiednią działkę uzgodnić z jej właścicielem lub zarządcą; 8. o wykonaniu powiadomić PINB do 30 listopada 2021 r. [...] WINB podzielił stanowisko organu powiatowego, co do ww. ustaleń i zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z ekspertyzy technicznej konstrukcji ww. budynku bowiem wynika, że wskutek robót niwelacyjnych na sąsiedniej działce obniżono teren przy budynku od zachodu o 60 - 70 cm, co spowodowało uszkodzenia zachodniej i północnej ściany budynku sąsiedniego. Naruszenie własności i obniżenie terenu odsłoniło ławę fundamentową pod ścianą zachodnią, co obniżyło znacznie jej nośność i naraziło na przemarzanie. W celu zahamowania postępującej destrukcji ławy fundamentowej należy natychmiast podnieść teren od zachodu w paśmie o szerokości co najmniej 1 m po koronie nasypu. Wobec osłabienia stabilności ściany zachodniej należy liczyć się z koniecznością zaprojektowania ściągów stężających konstrukcję nośną ścian. Zalecono wykonanie odprowadzania wód z co najmniej zachodniej połaci dachu. [...] WINB dodał, że art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje możliwość rozbiórki bez pozwolenia jedynie budynków i budowli niewpisanych do rejestru zabytków i nieobjętych ochroną konserwatorską, o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki nie jest mniejsza, niż połowa wysokości oraz obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Na rozbiórkę ww. budynku wymagane było zatem pozwolenie na rozbiórkę. Dalej podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że celem art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podzielił też stanowisko, że konieczność wykonania ww. robót jest konsekwencją rozbiórki budynku na działce nr ew. [...]. Zaznaczył, że zakres robót ustalono w oparciu o ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę uprawnioną i nie ma podstaw do jej zakwestionowania, jak i nie neguje, że budynek na działce nr ew. [...] uległ pożarowi. Jednak roboty te wymagały pozwolenia na budowę. Zaznaczył, że z fotografii załączonej przez skarżącą nie wynika, aby teren przy budynku był obniżony. Rozebrany budynek był na podobnym poziomie co budynek sąsiedni. Nadto, teren między budynkami był zarośnięty, a obecnie działka jest oczyszczona, co potwierdza ingerencję skarżącej. Skargę na ww. decyzję złożyła G sp.j. i domagając się jej uchylenia zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji niezbadanie przyczyn ww. stanu rzeczy poprzez: a) nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego uwzględniającej okoliczności podane w odwołaniu, tj. przyczyn obniżenia terenu, czy mogło ono powstać w wyniku prac skarżącej tj. rodzaju użytego sprzętu, ukształtowania terenu, zanieczyszczenia i zachwaszczenia działki przed pożarem, faktu gaszenia pożaru, a więc zawilgocenia terenu, w sytuacji, gdy zastrzeżenia co do obiektywności ekspertyzy dr inż. K K, bazowania na zastanym stanie faktycznym, jak i nieuwzględnienia zarzutów odwołania powinny prowadzić do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego; b) brak przesłuchania wspólnika M S na ww. fakty, w tym brak związku pomiędzy robotami przeprowadzonymi po pożarze, a obniżeniem terenu, jego wpływu na stan techniczny budynku sąsiedniego, ukształtowania terenu, stanu technicznego tych budynków przed pożarem, odkrycia fundamentów, składowania tam śmieci; c) poprzez nieprzesłuchanie osób mogących potwierdzić ww. okoliczności tj. sprzątających, architekta; d) brak zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego uwzględniającego wszystkie istotne okoliczności, oparcie rozstrzygnięcia na subiektywnych depozycjach A G i ekspertyzie technicznej opartej na jej twierdzeniach, a więc nieobiektywnej, nieuwzględnienie odwołania wskazującego błędy pomimo, że organ uprawniony jest do podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 2) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że: a) prace skarżącej miały charakter budowlany, w sytuacji gdy polegały na wywiezieniu zwęglonych pozostałości wiaty i gruzu z posadzki, b) obniżenie terenu na granicy działek i odsłonięcie fundamentów budynku sąsiedniego było efektem rozbiórki i niwelacji udowodniono, w sytuacji gdy fotografie załączone do odwołania obrazują aktualny wygląd działki nr [...], a twierdzenia A G i autora ekspertyzy sporządzonej na jej zlecenie, nie mogą potwierdzać obniżenia terenu; 3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów odwołania, w tym prowadzonych prac, w tym przypisania im charakteru robót budowlanych oraz skutków obniżenia terenu i odsłonięcia fundamentów sąsiedniego budynku; 4) błąd w ustaleniach faktycznych i w konsekwencji nałożenie na skarżącą obowiązku podniesienia terenu od strony wschodniej i terenu działki nr ew. [...] od strony zachodniej o 70 cm we wskazany sposób. Skarżąca wniosła o rozpatrzenie sprawy wszechstronnie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności ważnych dla rozstrzygnięcia – podniesionych w odwołaniu i skardze, jak i tych, o których wiedzy nie posiada, jako podmiot nieprofesjonalny, a organ ma obowiązek zgromadzenia całego materiału i kompleksowej jego oceny i zbadanie, czy budynki uczestniczki powstały legalnie, gdyż - w ocenie skarżącej - ich stan techniczny i powstanie mogą skutkować ich obecnym stanem technicznym. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania oraz ustalenia organów, które zakwestionowała jak ww. zarzutach. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność ich wykładni oraz prawidłowość zastosowania procedury. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2021 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z [...] października 2021 r. nakładającą na skarżącą obowiązek wykonania czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem w zakreślonym terminie w części dotyczącej terminu i wyznaczającą nowy termin, a w pozostałej części utrzymująca z mocy decyzję organu powiatowego. Na wstępie zaznaczyć należy, że postępowanie w tej sprawie toczyło się w trybie naprawczym, wymienionym w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, którego celem jest doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W takim postępowaniu obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie, czy roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy podjąć, żeby doprowadzić je do zgodności z prawem. Z art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawo budowalne wynika, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub; 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Z kolei art. 48 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Podkreślić również trzeba, że w świetle art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego możliwa jest rozbiórka bez pozwolenia wyłącznie budynków i budowli niewpisanych do rejestru zabytków i nieobjętych ochroną konserwatorską, o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki nie jest mniejsza, niż połowa wysokości oraz obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Zasadnie zatem wskazał organ, że na rozbiórkę budynku na działce nr [...] skarżąca winna uzyskać pozwolenie. Dodać w tym miejscu należy, że z tego obowiązku nie zwalniała skarżącej powoływany w toku postępowania fakt pożaru i konieczność usunięcia pozostałych elementów budynku. Roboty te niewątpliwie należy zakwalifikować do robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego robotami budowlanymi jest nie tylko budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Nałożony przez organ powiatowy obowiązek został oparty na ekspertyzie technicznej konstrukcji budynku mieszkalnego przy P. [...] z maja 2021r., w której jej autor dr inż. K K, posiadający uprawnienia rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno budowlanej, jednoznacznie stwierdził, że na działce sąsiedniej nr [...] obniżono teren przy budynku od strony zachodniej o 60 - 70 cm, co było powodem uszkodzenia zachodniej i północnej ściany nośnej budynku na działce sąsiedniej nr ew. [...]. Obniżenie odsłoniło bowiem ławę fundamentową pod ścianą zachodnią, co doprowadziło do spadku jej nośności i naraziło na przemarzanie. Rzeczoznawca wskazał, że w celu zahamowania postępującej destrukcji ławy fundamentowej trzeba niezwłocznie podnieść teren od zachodu w paśmie o szerokości co najmniej 1 m po koronie nasypu, a także liczyć się z koniecznością zaprojektowania ściągów stężających konstrukcję nośną ścian oraz zalecił wyposażenie budynku w instalację odprowadzania wód z co najmniej zachodniej połaci dachu. Wbrew zarzutom skargi nie było podstaw do kwestionowania wartości dowodowej ww. opracowania tylko dlatego, że została sporządzona na zlecenie A G, zważywszy przy tym, że uczestniczka postępowania została zobowiązana do jej przedłożenia postanowieniem organu powiatowego z [...] marca 2021r. Ekspertyza jest logiczna i spójna. Została oparta na wizjach i oględzinach technicznych obiektu, w tym pomiarach inwentaryzacyjnych oraz badaniach makroskopowych gruntu. Ustalenia i wnioski opinii potwierdza dokumentacja fotograficzna. Bez znaczenia pozostawały również okoliczności, na poparcie których miałaby być sporządzona kolejna opinia, a więc przyczyn obniżenia terenu, rodzaju użytego sprzętu, ukształtowania terenu, zanieczyszczenia i zachwaszczenia działki przed pożarem, gaszenia pożaru i zawilgocenia terenu. Kończąc Sąd podkreśla, że tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.