VII SA/Wa 329/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie po wznowieniu postępowania. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII S.A./Wa 329/06 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2005r na podstawie art. 151 § 2 kpa odmówił uchylenia decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 1994r zezwalającej A. A. na użytkowanie szklarni usytuowanej na terenie nieruchomości przy ul. K. w W. wydanej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podał, iż postanowieniem z dnia [...] września 2002r zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa na wniosek W. Ł. właściciela działki sąsiedniej, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Gminy W. nr [...]z dnia [...] października 1994r zezwalającą A. A. na użytkowanie szklarni. Po wznowieniu postępowania W. Ł. zarzucił, iż przedmiotowa szklarnia została wybudowana w warunkach samowoli i częściowo na terenie działki nr ewid [...] będącej jego własnością. Rozpatrując ponownie całość akt Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. ustalił, iż szklarnia została wybudowana przed dniem [...] stycznia 1995r i nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 37 ust 1 prawa budowlanego z 1974r wobec czego nie było podstaw do odmowy legalizacji obiektu. Legalizacja ta została dokonana decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu zgodnie z art. 42 ust 3 ustawy z dnia 24 października 1974r – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 z 1974r, poz. 229 ze zm.). Ponadto, inwestor przedstawił oświadczenie osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, iż budynek szklarni został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem oraz stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej Z ustaleń organu wynika, iż nieruchomość na której wybudowana jest szklarnia znajduje się w obszarze [...] w strefie możliwości urbanizacyjnych, w którym zgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. do czasu sporządzenia planów miejscowych dopuszcza się użytkowanie terenów według stanu istniejącego. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W., "organ orzekający w sprawie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością. Sprawy sporne w tym zakresie rozstrzygane są na drodze cywilno prawnej". W konkluzji organ stwierdził, iż z uwagi na istnienie podstaw do wznowienia postępowania decyzja zezwalająca na użytkowanie szklarni została wydana z naruszeniem prawa jednak w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej dlatego zgodnie z art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania W. Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzając, iż " rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znajduje odzwierciedlenie w stanie faktycznym i jest zgodne z przepisami prawa". Zdaniem organu odwoławczego " rozpatrując w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r prawo budowlane sprawę samowoli budowlanej polegającej na realizacji spornej szklarni w sytuacji nie zaistnienia przesłanek skutkujących obowiązkowym nakazem rozbiórki obiektu organ stopnia podstawowego zobowiązany był do jego legalizacji poprzez wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie". W dalszym ciągu uzasadnienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza, iż " powyższe musiało w niniejszej sprawie prowadzić w trybie wznowieniowym do odmowy uchylenia decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej szklarni z jednoczesnym stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa". Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, iż podnoszony w odwołaniu zarzut naruszenia własności może być rozstrzygany jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. Ł.. Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 1994r zezwalającej A. A. na użytkowanie szklarni. Skarżący uważa za chybione przyjęcie przez organy, że " w sprawie zezwolenia na użytkowanie samowoli budowlanej nie ma obowiązku dokonania ustaleń czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością". Zdaniem skarżącego, organ wydający decyzję o zezwoleniu na użytkowanie bez koniecznego wyjaśnienia przyjął, iż " zawężenie przejazdu o 0,5 m nie jest niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Skarżący podkreśla, iż zalegalizowanie samowoli budowlanej jest równoznaczne z ograniczeniem jego prawa do własności i naruszeniem art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto podnosi, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. w piśmie z dnia [...] października 2004r zajął stanowisko odmienne od tego zajętego w decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2005r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem prawa i z tych względów, a nie z powodów wskazanych w skardze, uchylił zaskarżoną decyzję. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym i powinno być prowadzone według przepisów o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 19 listopada 1992r, S.A./Ka 914/92). Organ prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną związany jest przepisami prawnymi obowiązującymi w dniu wydania decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 28.06.1984r, I S.A. 86/84, ONSA 1984, Nr 1 poz. 59). Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie przeprowadziły postępowania według omówionych wyżej reguł. Po wydaniu postanowienia dotyczącego wznowienia postępowania organy dokonały wyłącznie oceny prawidłowości decyzji zezwalającej na użytkowanie. Takie działanie świadczy o prowadzeniu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a nie w trybie wznowienia postępowania. Po wznowieniu postępowania organy powinny prowadzić postępowanie tak jak gdyby sprawa zezwolenia na użytkowanie nie była rozstrzygana w danej instancji. Dopiero wówczas gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa, dopuszczalne jest stosowanie art. 146 § 2 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie wynika aby zostało przeprowadzone ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. W związku z powyższym nie można było uznać, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Motywację zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji opartą na przesłankach z art. 146 § 2 kpa uznać trzeba za niedopuszczalną i przedwczesną. Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy pod kątem przesłanki negatywnej ograniczającej dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia o której mowa w art. 146 § 1 kpa. Należy podkreślić, iż zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 kpa wymaga, aby możliwość ich wzruszenia była ograniczona prawnymi ramami czasowymi. Ponownie rozpatrując sprawę należy w pierwszej kolejności zbadać ją pod kątem art. 146 § 1 kpa, mając na uwadze, iż ustawodawca definiując początek terminu, od którego należy liczyć możliwość uchylenia decyzji , łączył go jedynie z datą czynności doręczenia lub ogłoszenia decyzji przez organ, a nie z okolicznością doręczenia czy też nie doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron (wyrok WSA z dnia 05.10.2004r, IV S.A. 1208/03 LEX nr 160787, wyrok NSA z dnia 24.01.2002r, I SA. 1526/00, LEX nr 82800). Powyższe wywody wykazały, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy i w związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w/w ustawy.