VII SA/Wa 329/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku W. K., reprezentowanej przez W. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku W. K., reprezentowanej przez W. K., GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] nakazującej W. K. wykonanie robót budowlanych, w terminie do dnia [...] maja 2012 r., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, polegających na zdemontowaniu drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz i zamontowaniu drzwi otwieranych do wnętrza lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C.. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. C. w Ł., wystąpił do PINB w [...] z prośbą o interwencję dotyczącą zmiany kierunku otwierania skrzydła drzwiowego w lokalu nr [...], co spowodowane było zaleceniami wynikającymi z 5-letniego przeglądu stanu technicznego obiektu, gdyż skrzydło otwierane na zewnątrz zawężało drogę ewakuacyjną biegu schodów. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Przedstawiciel PINB w [...] przeprowadził oględziny lokalu mieszkalnego nr [...], w trakcie których ustalono, że W. K. wykonała w 2002 r. w tym lokalu roboty budowlane polegające na zdemontowaniu drewnianych drzwi wejściowych, otwieranych do wnętrza lokalu mieszkalnego nr [...] i zamontowaniu stalowych drzwi wejściowych (o wymiarach 85 cm x 200 cm), otwieranych na klatkę schodową. Stwierdzono, że skrzydło drzwi lokalu nr [...] po ich całkowitym otwarciu zastawia bieg klatki schodowej na szerokość 70 cm, pozostawiając prześwit 40 cm. Bieg klatki schodowej ma szerokość 110 cm. W. K. nie uzyskała na wykonanie robót budowlanych decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie dokonała zgłoszenia zamiaru ich wykonania do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. GINB powołał się na treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgdonie z którym obiekt budowlany należy tak użytkować, aby spełniał wymagania bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Jednocześnie zgodnie z § 236 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej (drogi ewakuacyjne). Organ wskazał, że w przypadku otworzenia drzwi lokalu nr [...], następuje zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej, co narusza dyspozycję przepisu § 242 ust. 4 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym, skrzydła drzwi stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Powyzsza decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. K.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, 7, 8, 9 oraz 156 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku, znak [...] w sytuacji, gdy organ uznał za jej podstawę nieobowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku, w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz bezzasadne przyjęcie, że przeprowadzono prace uregulowane w ustawie - Prawo Budowlane w sytuacji, gdy nie stanowiły one prac budowlanych w rozumieniu przepisów w/w ustawy, a zatem nie wymagały one zgłoszenia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że żaden z organów nie odniósł się do podnoszonych argumentów, zarówno faktycznych jak i prawnych. Skarżąca zauważyła, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego powołał nieobowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku, w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w sytuacji, gdy rozporządzenie to utraciło moc dnia 19 maja 2006 roku na podstawie § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. 2006r. Nr 80 poz. 563). Wskazała także, że stanowisko kolejnych organów administracji, sankcjonujące błędną decyzję stoi w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym praworządności, budowania zaufania obywateli do organów administracji oraz prawa obywateli do rzetelnej informacji w zakresie podstawy danego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie błędnie zastosowano art. 51 ust 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 kpa i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że GINB prawidłowo uznał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 kpa, ani też jakąkolwiek inną wadą kwalifikowaną wymienioną w katalogu art 156 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlany w [...] nakazał W. K. wykonanie robót budowlanych, w terminie do dnia [...] maja 2012 r., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, polegających na zdemontowaniu drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz i zamontowaniu drzwi otwieranych do wnętrza lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C.. Podstawą materialnoprawną tej decyzji był art 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Należy podkreślić, że powołanym przepisem jest funkcjonalnie związany art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. C. w Ł., wystąpił do PINB w [...] z prośbą o interwencję dotyczącą zmiany kierunku otwierania skrzydła drzwiowego w lokalu nr [...], co spowodowane było zaleceniami wynikającymi z 5-letniego przeglądu stanu technicznego obiektu, gdyż skrzydło otwierane na zewnątrz zawężało drogę ewakuacyjną biegu schodów. Oględziny lokalu nr [...] przeprowadzone przez przedstawiciel PINB w [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r. potwierdziły, że W. K. wykonała w 2002 r. w tym lokalu roboty budowlane polegające na zdemontowaniu drewnianych drzwi wejściowych, otwieranych do wnętrza lokalu mieszkalnego nr [...] i zamontowaniu stalowych drzwi wejściowych (o wymiarach 85 cm x 200 cm), otwieranych na klatkę schodową. Stwierdzono, że skrzydło drzwi lokalu nr [...] po ich całkowitym otwarciu zastawia bieg klatki schodowej na szerokość 70 cm, pozostawiając prześwit 40 cm. Bieg klatki schodowej ma szerokość 110 cm. W. K. nie uzyskała na wykonanie robót budowlanych decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie dokonała zgłoszenia zamiaru ich wykonania do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Dokumentacja ta jest potwierdzona znajdującymi się w aktach sprawy fotografiami. Biorąc powyższe pod uwagę nie ulega wątpliwosci, że w niniejszej sprawie doszło do robót budowlanych, które mogły spowodować pogorszenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Należy bowiem podkreślić, że zwężenie biegu klatki schodowej do szerokości jedynie 40 cm może spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego w przypadku koniecznej bezzwłocznej ewakuacji osób mieszkających w budynku z powodu pożaru. Stan taki w sposób oczywisty naruszał treść powołanych przez GINB przepisów – zarówno art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i § 236 ust. 1 oraz § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które miały w niniejszej sprawie zastosowanie. Nie można zgodzić się z podstawowym zarzutem skarżacej, jakoby demontaż drzwi i instalacja nowych nie stanowiły robót budowlanych. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane nalezy rozumieć nie tylko budowę, ale także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W ocenie Sądu roboty demontażowe i instalacyjne wykonane przez skarżącą kwalifikują je do kategorii robót budowlanych podlegających reglamentacji przepisów Prawa budowlanego. Nie można także podzielić zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 6, 7, 8, 9 albowiem w ocenie Sądu GINB w sposób wyczerpujacy zebrał materiał dowodowy i wystarczajaco wyjaśnił sprawę. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności rolą organu nie jest prowadzenie nowego postępowania dowodowego w celu rozstrzygniecia o istocie sprawy, lecz wyjaśnienie, czy weryfikowana decyzja jest dotknięta wadami kwalifkowanymi z art 156 § 1 kpa przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego istniejących w dacie wydania decyzji. Podkreślić także należy, że ze względu na wybór sposobu weryfikownaia decyzji ostatecznych dokonany przez skarżącą przedmiotem postępowania prowadzonego przez GINB nie była ocena, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlany w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] nakazująca W. K. wykonanie robót budowlanych, jest dotknięta wadą nieważności, lecz czy taką wadą dotknięta jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...]. Zdaniem Sądu ww. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Oceny tej nie zmienia również pomyłka polegająca na powołaniu przez organ nieobowiazującej podstawy prawnej (na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca), w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji obowiązywała właściwa podstawa prawna, a istniejący wówczas stan faktyczny uzasadniał jej zastosowanie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.