VII SA/Wa 33/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi R.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. S. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] lok. [...],[...] w [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Sygnatura akt VII SA/Wa 33/09 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2000 r. na podstawie art. 57 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161, ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26, ze zm.), zw. dalej k.p.a., podjął zawieszone postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] września 1993 r., wydanego przez Urząd Rejonowy [...], w sprawie doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z projektem, wzniesionego na posesji przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 15 lipca 1997 r. Urząd Gminy [...] wystąpił do Urzędu Rejonowego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w administracji, prowadzonego w ww. sprawie, do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy o wznowienie postępowania sądowego w przedmiocie wykonania robót budowlanych doprowadzających do stanu zgodnego z przepisami opisany wyżej budynek. Na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1998 r. została oddalona skarga R. S. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1993 r., sygn. akt IV S.A. 1489/92. Z uwagi na powyższe, organ I instancji, wspomnianym postanowieniem z dnia [...] lutego 2000 r., podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne. Zażalenie na powyższe postanowienie, zgodnie z zawartym w nim pouczeniem, złożyła R. S.. Podniosła, argumentując, że, jej zdaniem, nie ustała przyczyna zawieszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał to postanowienie w mocy, lecz na skutek skargi złożonej przez R. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia organu II instancji utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, wskazując, że organ II instancji nie posiadał kompetencji do rozpoznania zażalenia, na które zażalenie takie nie przysługuje. Podkreślić należy, że Sąd wyrokiem tym wyeliminował z obrotu prawnego jedynie nieważne postanowienie organu II instancji, nie był natomiast właściwy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kompetencje sądu administracyjnego obejmują kontrolę legalności działania administracji publicznej, a nie jej zastępowanie. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ II instancji musiał zatem rozpoznać złożone we wcześniejszych fazach tego postępowania zażalenie na postanowienie z dnia [...] lutego 2000 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Wobec powyższego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. stronie służy zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienie, wówczas gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. zostało wydane w oparciu o przepis art. 57 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przywołany przepis prawa materialnego nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie wydane na podstawie tego artykułu. Zatem merytoryczne rozpatrzenie takiego zażalenia stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Organ wskazał, że w niniejszym przypadku należy stwierdzić niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa materialnego możliwości zaskarżenia tego postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła R. S.. Wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga nie jest zasadna. Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, iż organ egzekucyjny podejmie zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia. W żadnej z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie przewidziano możliwości wniesienia zażalenia na wydane na tej podstawie postanowienie. Wynika to nie tylko z ogólnej normy postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 141 k.p.a., w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którą mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie stanowią inaczej. Zdaniem Sądu, w tym przypadku, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią inaczej. Jak wynika bowiem z analizy przepisów dotyczących instytucji zawieszenia i umorzenia postępowania zawartych w rozdziale 4, Działu I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca, odmiennie niż to ma miejsce w przepisach k.p.a., przewidział odrębne środki zaskarżania poszczególnych czynności związanych z instytucją zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W art. 56 tej ustawy, w § 3 jako formę procesową dla rozpatrzenia sprawy zawieszenia postępowania przewidziano wydanie postanowienia. Jednakże w kolejnych przepisach tej instytucji wskazano konkretne rodzaje postanowień, na które służy zażalenie. W § 4 tego przepisu przewidziano możliwość złożenia zażalenia na postanowienia o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania. W art. 58 przewidziano również możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych. W odniesieniu do postanowienia o podjęciu wymienionego w art. 57 § 1 tej ustawy nie wskazano żadnego środka zaskarżenia takiego postanowienia. Przepisy odnoszące się do zawieszenia postępowania ogólnego w administracji zredagowano w inny sposób. W art. 101 §3 k.p.a. ustawodawca zawarł normę o charakterze ogólnym, z której wynika, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Przepis ten poddany był wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, w której wyrażono pogląd, iż na postanowienie organu I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach tej wykładni wskazano, że w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego może chodzić o następujące rozstrzygnięcia: a) o zawieszeniu postępowania administracyjnego, b) o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, c) o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, d) o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, stojąc na stanowisku, iż przyczyną użycia przez ustawodawcę zbiorczego określenia "w sprawie zawieszenia postępowania" podyktowane było dążeniem do zwięzłości tekstu prawnego pozwalającym uniknąć pełnego wyliczenia możliwych postanowień w sprawie zawieszenia doszedł do wniosku, że z przepisu tego nie wynika, by ustawodawca ograniczał tu prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to w cytowanym przepisie. Skoro zatem w przepisie tym nie ma żadnych ograniczeń co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom przysługuje zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. Wynika to także z art. 141 § 1 k.p.a. Stanowisko to podzielane w pełni przez skład orzekający Sądu, w odniesieniu do instytucji zawieszenia postępowania ogólnoadministracyjnego, pozwala wyprowadzić też wnioski co do możliwości zaskarżenia postanowień wydanych w odniesieniu do rozstrzygnięć w sprawie zawieszenia postępowania toczącego się w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wymieniając w art. 56 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dwa rodzaje postanowień (o zawieszeniu i odmowie zawieszenia postępowania), a nadto wprowadzając w art. 58 § 3 tej ustawy zażalenie na postanowienie w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych, ustawodawca, odmiennie niż to uregulowano w k.p.a., wymienił konkretne rodzaje rozstrzygnięć dotyczących zażalenia w sprawie zawieszenia. Nie można zatem inaczej rozumieć pominięcia możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego w art. 57 tej ustawy jako zabiegu celowego, wykluczającego możliwość wniesienia takiego środka zaskarżenia. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania Oak wyraźnie dopuścił możliwość zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania) to wprowadziłby taki zapis do ustawy. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, wydane na podstawie art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie podlega zaskarżeniu, gdyż w żadnej z jednostek redakcyjnych tego przepisu, nie wskazano takiej możliwości, a kwestię wnoszenia środków zaskarżenia w sprawie zawieszenia postępowania uregulowano w tej ustawie inaczej niż w k.p.a. Brak było zatem podstaw prawnych do rozpatrzenia wniesionego zażalenia na postanowienie organu I instancji. W tej sytuacji organ II instancji zasadnie zastosował przepis art. 134 k.p.a i stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Skoro zaś, jak wyżej wywiedziono, na postanowienie wydane na podstawie art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zażalenie nie przysługuje, należało uznać, że organ nie naruszył prawa, orzekając o niedopuszczalności złożenia i rozpatrywania tego środka zaskarżenia. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.