VII SA/Wa 33/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. S. i M. S.r na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. w związku z art. 151 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku H. i M. S. - odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] października 2007r., zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie garażu na terenie działki [...] z obrębu [...] przy ul. N. w W. Organ wyjaśnił, iż w dniu 31 marca 2008r. wpłynął wniosek H. i M. S. o wznowienie postępowania i uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2007r. Po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. odmówiono uchylenia ww. orzeczenia. Decyzją z dnia [...]listopada 2008r. Wojewoda [...] uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. stwierdził, iż nie zaszły nowe okoliczności, które uzasadniałyby zmianę stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ II instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia może jedynie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ I instancji zaś, nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy, lecz jest zobligowany do ponownego rozpatrzenia całości sprawy. O treści rozstrzygnięcia sprawy przekazanej w trybie art. 138 § 2 kpa do ponownego rozpoznania, decyduje wyłącznie organ pierwszej instancji, który winien dokonać tego rozstrzygnięcia samodzielnie, bez jakiegokolwiek wpływu w tym zakresie-organu odwoławczego. Zatem organ I instancji samodzielnie podejmuje rozstrzygnięcie i nie jest związany wskazaniem decyzji Wojewody [....] z dnia [...] listopada 2008r. W ocenie Prezydenta W., okoliczności wskazane przez Wojewodę nie stanowią przesłanek, które uzasadniałyby zaistnienie innych nowych okoliczności wymienionych w art. 145 kpa, a tym samym nie można przyjąć, iż zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] decyzją z dnia 17 listopada 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania H. i M.S. - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]czerwca 2009 r. Prezydenta W. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ stwierdził, iż odwołanie H. i M. S. nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż Prezydent W .nie uznał skarżących za strony niniejszego postępowania, jednak brak ich uczestnictwa w postępowaniu nie może skutkować wykluczeniem z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia - samo nieuznanie osoby za stronę nie jest wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że zaistniała podstawa do uchylenia ostatecznej decyzji w ramach wznowienia. Ma to miejsce tylko wówczas, gdy naruszenie to mogłoby mieć istotny wpływ na samo rozstrzygnięcie sprawy. Z dokumentacji projektowej wynika, iż na działce nr ew. [...] w ostrej granicy z działką nr ew. [...] zostały zaprojektowane dwa miejsca parkingowe, usytuowane w odległości 4,5m od ściany garażu znajdującego się na sąsiedniej działce skarżących. Stosownie do § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży nie może być i mniejsza, niż 7m w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Zdaniem organu garaż, biorąc pod uwagę czas przebywania w nim ludzi i charakter techniczny tego obiektu, nie stanowi pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi, a zatem nie można mówić o naruszeniu przepisów techniczno - budowlanych, co z kolei eliminuje obowiązek uzyskania zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. S. i M. S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podnieśli, iż organy administracji niezasadnie nie uznały ich za strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W ocenie strony skarżącej wytyczone dwa miejsca postojowe na działce nr ew. [...] znajdują się bezpośrednio przy granicy z ich działką nr ew. [...], w odległości 4.5 m od okien sypialni. Obawy skarżących co do uciążliwości oddziaływania miejsc postojowych potęguje możliwość wykorzystania zaprojektowanego obiektu budowlanego na działce nr ew. [...] na cele usługowe, zgodnie z klasyfikacją terenu jako mieszkaniowo-usługowego określonego w warunkach zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] nie odniósł się do wymaganej odległości miejsc parkingowych od granicy działki budowlanej oraz pomylił odległość zaprojektowanych miejsc postojowych na działce nr [...] od okien sypialni z odległością od garażu. Tymczasem strona skarżąca nigdy nie kwestionowała odległości zaprojektowanych miejsc postojowych od garażu, a jedynie podkreślała niezgodność z warunkami technicznymi w odniesieniu do odległości miejsc postojowych od okien sypialni. W przypadku pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a takim jest sypialnia skarżących, istnieje obowiązek uzyskania zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów, a tym samym uznania ich jako strony postępowania administracyjnego. Takiej zgody na odstępstwo od istniejących przepisów w tej konkretnej sprawie nie było. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji oznacza przede wszystkim kontrolę zgodności z przepisami postępowania stanowiska organów, zgodnie z którym nie istniały podstawy do uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Przede wszystkim należy podkreślić, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie postępowania wznowieniowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 kpa. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Z przyczyn podmiotowych odmowa wznowienia następuje gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Z przyczyn przedmiotowych odmowa wznowienia będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie, np. umowy cywilnej, czynności materialno - technicznych, formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa. W myśl art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Podkreślić jednak należy, co wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 22 października 1998r., sygn. akt IV SA 116/98, LEX nr 43747, wyrok z dnia 14 czerwca 1999r. sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857), że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składając to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. W niniejszej sprawie z akt sprawy wynika, iż skarżący we wniosku z dnia 18 maja 2006r. o wznowienie postępowania podnieśli, że nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę pomimo, iż w ich ocenie posiadali przymiot strony. Kwestia ta winna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania zaś właściwą formą rozstrzygnięcia tak co do przyczyn wznowienia, jak i co istoty sprawy będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 kpa. I wówczas, gdyby organ administracji doszedł do przekonania, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj., że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony - to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Tymczasem z uzasadnienia organu I instancji nie wynika, aby organ rozważył, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony we wznowionym postępowaniu. Wskazać należy, iż na gruncie niniejszej sprawy legitymację skarżących ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przywołany przepis określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju - nie przewidując przy tym wyjątków. Zgodnie z jego treścią, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Decyzja, której weryfikacji we wznowionym postępowaniu domagali się skarżący, bez wątpienia wydana została w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 3 pkt 20 ww. ustawy ustala treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Należy mieć na względzie, iż artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis do art. 28 kpa. Pojęcie zaś strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Kwestii tej nie rozważył także Wojewoda [...], stwierdzając jedynie w sposób lakoniczny, iż organ I instancji nie uznał skarżących za strony postępowania, jednak brak ich uczestnictwa w postępowaniu nie może skutkować wykluczeniem z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stanowisko to jest całkowicie niezrozumiałe biorąc pod uwagę, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, by organ w jakikolwiek sposób odniósł się do faktu istnienia bądź nie istnienia interesu prawnego po stronie skarżących. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja zapadła w toku postępowania odwoławczego, wydana została z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Ogólnikowe stwierdzenia organu o braku podstaw do uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zawarte w kontrolowanym orzeczeniu, nie spełniające wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji, uniemożliwia Sądowi dokonanie pełnej oceny pod względem zgodności z prawem materialnym. Stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Uzasadnienie prawne powinno zawierać także umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, analizy argumentów wszystkich stron, a także dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nie może też organ administracji oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ podjętych rozstrzygnięć. Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).