VII SA/Wa 330/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2010 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak PINB. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] na podstawie art. 49b ust. 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2005r. Nr 163, poz. 1364 ze zm.), zwana dalej Prawo budowlane oraz § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nakazał H. i B. G. dokonanie rozbiórki budynku wiaty zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], przy ulicy [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podczas czynności kontrolnych na przedmiotowej działce stwierdził, że obiekt będący przedmiotem postępowania to wiata do magazynowania drewna o wymiarach 7,74m x 2,76m i wysokości w najwyższym punkcie 2,80m. Powierzchnia zabudowy obiektu wynosi 21,37m². Obiekt został zrealizowany przy granicy z działką nr [...]. Wiata posadowiona jest na płycie betonowej, konstrukcja dachu to krokwie drewniane wsparte na czterech słupach stalowych, przepierzenie ażurowe ścian z desek występujące na szczycie wiaty. W tej sytuacji budowa przedmiotowego obiektu według art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W czasie kontroli B. G. nie przedstawił żadnej dokumentacji. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego uznał, że mamy doczynienia z samowolę budowlaną. Analizując zapisy art. 49b Prawa budowlanego uznał, że procedurę legalizacyjną można realizować jedynie w sytuacji, gdy zrealizowany obiekt spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiotowy obiekt jest usytuowany bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią nr [...] co w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyklucza możliwość legalizacji ze względu na brzmienie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na koniec organ I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że nakaz rozbiórki może być wydany tylko wówczas, gdy organ w ciągu 5 lat od dnia zakończenia budowy wykryje samowolę budowlaną, przeprowadzi stosowne postępowanie i wyda w tym czasie taką decyzję. Przepisy nie przewidziały przy tym, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbiórki powoduje zawieszenia, przerwę lub brak biegu terminu z art. 49 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożył pełnomocnik B. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że organ nie wykazał, iż przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym. Poza tym organ nie dokonał żadnych ustaleń co do daty powstania obiektu a tym samym nie rozważono w prawidłowy sposób jakie przepisy do niniejszego przypadku powinny mieć zastosowanie. Po rozpoznaniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy. Podzielił poglądy organu I instancji co do tego, że przedmiotowa inwestycja wymagała odpowiedniego zgłoszenia i stwierdził, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Z obowiązujących przepisów dotyczących możliwości legalizacji wynika, że inwestycja musi być zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. W przedmiotowej sprawie Oran I instancji wykazał, że okolicznością uniemożliwiającą przeprowadzenie procedury legalizacyjnej jest fakt, iż lokalizacja przedmiotowej wiaty przy granicy z działką sąsiednią narusza postanowienia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. G.. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że wybudowana przez niego wiata nie jest obiektem budowlanym. Poza tym wskazał, że wybudowany przez niego obiekt istnieje przez wiele lat a organ nie ustalił dokładnie w jakim czasie powstał. W konkluzji uznał, że upływ czasu, jej wymiary, konstrukcja i sposób wykorzystania świadczą jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem budowlanym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły co skutkowało uwzględnieniem skargi aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej wymienione. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy nadzoru budowlanego, że mamy doczynienia z obiektem budowlanym, którego budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wynika to z zapisu art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2005r. Nr 163, poz. 1364 ze zm.). W związku z tym należało wszcząć postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z tym artykułem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. 3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. 4. Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca odstępując od orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, stworzył możliwość przeprowadzenia postępowania dotyczącego legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, skutkującego, w razie spełnienia wymagań określonych w przepisach prawa, wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego. W tym miejscu należy podnieść, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje, że zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa można orzec nakaz rozbiórki. Za reprezentatywny należy uznać wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1879/07, w którym stwierdzono, że ,, Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora." Z wywodów powyższych wynika, że przed wydaniem decyzji rozbiórkowej organ winien ocenić możliwość legalizacji robót. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego nie dokonały pełnej oceny możliwości przeprowadzenia procesu legalizacji. Z uzasadnień obu decyzji wynika, że organy uznały, iż posadowienie budynku na granicy z działką sąsiednią narusza przepisy techniczno-budowlane a zatem nie można wszcząć procedury legalizacyjnej. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Należy w tym miejscu przytoczyć treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) ,, Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej, 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych, 4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych....." Z powyższych zapisów wynika, że budowa przy granicy z sąsiednią działką, w pewnych okolicznościach jest możliwa. Nie można więc przyjmować za regułę bez wyjątków, że obiekty budowlane muszą być usytuowane w oddaleniu od granicy. Podkreślić należy, że organ rozpoznający sprawę zobligowany jest prowadzić postępowanie z uwzględnieniem ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu, organy rozpoznające niniejszą sprawę przeprowadziły postępowanie administracyjne, z naruszeniem ww. podstawowych zasady prawa administracyjnego, które stanowią, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Prowadząc zaś postępowanie administracyjne, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a uzasadniając zaś swoje rozstrzygnięcie winny wykazać fakty, które zostały uznane za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W związku z tym organy nadzoru budowlanego winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy nie zachodzi sytuacja określona w w/w rozporządzeniu, dopuszczająca lokalizację obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania przy granicy z działką sąsiednią. Rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno być szczegółowo i dokładnie uzasadnione. Na koniec trzeba wskazać na inne jeszcze uchybienia organu I instancji. W skarżonej decyzji w części organ powołując podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazuje § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zaś w uzasadnieniu stwierdza, że legalizacja nie jest możliwa ze względu na brzmienie ust. 1 wskazanego wyżej paragrafu. Poza tym nie odnosi się do zaprezentowanego przez siebie poglądu co do tego, że nakaz rozbiórki może być wydany tylko wówczas, gdy organ w ciągu 5 lat od dnia zakończenia budowy wykryje samowolę budowlaną, przeprowadzi stosowne postępowanie i wyda w tym czasie taką decyzję. Przepisy nie przewidziały przy tym, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbiórki powoduje zawieszenia, przerwę lub brak biegu terminu z art. 49 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ do powyższych uwag się nie odnosi w szczególności zaniechał ustalenia daty powstania obiektu, a co za tym idzie nie mógł ocenić przedmiotowej budowli z punktu widzenia zasady wyrażonej w przywołanym wyroku NSA. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia wskazać należy, że rozpoznając ponownie sprawę organ winien ocenić możliwość przeprowadzenia postępowania w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego uwzględniając uwagi poczynione przez Sąd. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.