VII SA/Wa 332/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa [...] - [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących tytułu wykonawczego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] o odrzuceniu jako bezzasadnych opartych na art. 33 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) zarzutów dotyczących tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] października 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy i rozpatrzeniu zażalenia [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego jazu ruchomego wraz z murami oporowymi zlokalizowanego na działce Nr [...], obręb [...], w miejscowości G., nakazał [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], Terenowy Oddział w G., na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 106, poz. 1126, ze zm.), usunięcie występujących nieprawidłowości określonych w ekspertyzie stanu technicznego istniejących budowli hydrotechnicznych opracowanej w maju 2003 r., poprzez wykonanie następujących robót: 1. jaz na kanale [...] rzeki R. w km [...] zlokalizowany na działce nr [...], obręb [...] G. - wykonać remont w oparciu o wytyczne określone w punkcie 2.2.5 oraz w punkcie 5.5. i 5.7 w/w ekspertyzy, 2. mur oporowy na lewym brzegu Kanału [...] rzeki R. przy wylocie z komory turbin, na działce Nr [...] - na długości ok. 30,0 m wykonać remont w oparciu o wytyczne określone w punkcie 5.6 i 5.7 w/w ekspertyzy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego I instancji. W dniu [...] października 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy nr [...] w celu wykonania przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] obowiązku wynikającego z własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2003 r., znak: [...]. W/w tytuł wykonawczy został doręczony [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] w dniu 29 października 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] grzywnę w wysokości 45 000,00 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] października 2008 r, Nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r, znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odrzucił jako bezzasadne, oparte na art. 33 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zarzuty [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] do tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jed. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z poź. zm.) Prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa z zastrzeżeniem art. 13, wykonują: (4) marszałek województwa, jako zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3. Organ podniósł, iż z art. 72 ust. 1 Prawa wodnego wynika natomiast, iż urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r. do zadań [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] należy utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r, w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. 2003 r. nr 16 poz. 149) rzeka R. ( do granicy z morskimi wodami wewnętrznymi) stanowi śródlądową wodę powierzchniową istotną do regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, w stosunku do których wykonywanie uprawnień Skarbu Państwa powierza się marszałkom województw, jest wymieniona w załączniku nr 3 do w/w rozporządzenia - województwo [...], pozycja 17. W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, iż bezzasadny jest zarzut błędnego oznaczenia w tytule wykonawczym osoby Zobowiązanego (art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Podobnie za bezzasadny organ uznał zarzut niewykonalności obowiązku z art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się przy tym na ugruntowane poglądy doktryny i judykatury sądowo-administracyjnej, zgodnie z którymi, niewykonalność musi być następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Przeszkodą taką nie są trudności techniczne lub ekonomiczne w wykonaniu decyzji, jak również negatywne nastawienie adresatów decyzji i osób zobowiązanych. Zdaniem organu, nie mają nic wspólnego z niewykonalnością obowiązku sporne kwestie własnościowe urządzeń melioracji wodnych podstawowego węzła wodnego G. na rzece R., albowiem w sprawie utrzymania melioracji mają bezwzględne zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Organ odwoławczy, podniósł ponadto, odnosząc się do wniosku skarżącego, o łączne rozpoznanie zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] i zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r, znak: [...] o odrzuceniu jako bezzasadnych zarzutów dotyczących tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] października 2008 r., iż przepis Kodeksu postępowania administracyjnego w przeciwieństwie do Kodeksu postępowania cywilnego nie zna instytucji połączenia spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżący zarzucił mu naruszenie prawa materialnego i procesowego, w szczególności: - art. 27 pkt 2 i art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym, poprzez błędne wskazanie zobowiązanego, co stanowiło przeszkodę w przystąpieniu do prowadzenia egzekucji; * przy założeniu, że organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów wyżej wymienionych, obrazę art. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem nie istnieją przesłanki do wszczęcia i prowadzenia egzekucji; * nieprzeprowadzenie dowodów, nieuwzględnienie i nienadanie mocy dowodowej faktom: roszczeń własnościowych Państwa F., które były podstawą wniosku skarżącego Zarządu o zawieszenie postępowania, uzależnienie realizacji zadań od wypełnienia i uzyskania stosownych decyzji i postanowień organów samorządowych i rządowych, które były zaskarżane przez Państwa F., uzależnienie wykonania zadania od środków finansowych Skarbu Państwa przyznawanych na realizację zadań inwestycyjnych przez skarżącego. W uzasadnieniu swojej skargi strona skarżąca wskazała, iż organy I i II instancji nie uznały zarzutów skarżącego, że wszczęte postępowanie egzekucyjne narusza postanowienia art. 27 § 1 pkt 2 i art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ wszczęto je z błędem co do osoby zobowiązanego. Zdaniem strony, tytuł wykonawczy winien być skierowany wobec Marszałka Województwa [...] - [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 4 i art. 75 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) W myśl bowiem przywołanych przepisów to marszałek województwa sprawuje prawa właścicielskie w stosunku do wód powierzchniowych płynących, istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa i utrzymuje urządzenia melioracji wodnych podstawowych. Strona podkreśliła, że są to zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane według uzgodnień i przyznanych środków przez Wojewodę [...]. Nakazu tego nie zmienia uchwała Sejmiku Województwa [...] nadająca statut [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], wojewódzkiej, samorządowej jednostce budżetowej oraz określająca, że zadania Marszałka Województwa [...] wyżej omówione wykonuje [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Skarżący Zarząd wskazał, iż w zarzutach z dnia [...] listopada 2008 r. wniesionych do tytułu wykonawczego podniósł, że jako jednostka budżetowa nie posiada samodzielności prawnej. W sprawach wynikających z kompetencji Marszałka Województwa [...], w ramach udzielonego pełnomocnictwa działa Dyrektor Zarządu, wskazując, iż występuje w imieniu: Skarbu Państwa - Marszałka Województwa [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] i jako jednostka budżetowa wykonuje zadania określone planem finansowo - rzeczowym przez Sejmik Województwa [...]. Skarżący stwierdził ponadto, iż nie można przypisać jemu, iż uchyla się od wykonania decyzji, bowiem w zarzutach z dnia [...] listopada 2008 r. i zażaleniu z dnia 27 listopada 2008 r. bardzo szczegółowo wykazał przyczyny niewykonania decyzji. Przyczyny te organowi I instancji, który jednocześnie jest wierzycielem i organem egzekucyjnym, były bardzo dobrze znane, a zarówno organ I jak i II instancji całkowicie pomijają tak bardzo istotne fakty i nie nadają im mocy dowodowej. Strona skarżąca zwróciła uwagę na fakt braku wpływu roszczeń własnościowych Państwa F. i spornych kwestii własnościowych urządzeń Kanału [...] na realizację prac inwestycyjnych określonych przez organ I instancji. Skarżący podkreślił, że szanując decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2003 r. już w 2003 r. w swoich planach ujął wykonanie prac na urządzeniach Kanału [...]. Wystąpił o uzyskanie stosownych decyzji niezbędnych do rozpoczęcia prac. Wskazał również, iż niestety wszystkie działania skarżącego są powstrzymywane długotrwałymi procedurami wynikającymi z odwołań, zażaleń lub skarg Państwa F. i kończącymi się procesami sądowymi. Aby przystąpić do realizacji zadania oczekuje na rozpoznanie odwołania Państwa F. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] od decyzji Burmistrza G. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia "Rzeka R. węzeł wodny G. -odbudowa jazu na Kanale [...]", a następnie zaś w kolejności musi uzyskać pozwolenie wodnoprawne i pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. W dniu 17 marca 2009 r. (data prezentaty) wpłynęło do Sądu pismo procesowego skarżącego, w związku z odpowiedzią na skargę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym to piśmie skarżący podtrzymał w całej rozciągłości swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 2169 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [zwanej dalej p.p.s.a.]. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego mogą być wyłącznie podstawy wymienione enumeratywnie w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy też zwrócić uwagę na zasadę wynikającą z art. 29 § 1 tej ustawy, z którego wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak również merytorycznej kontroli prawidłowości określenia zobowiązanego w tytule wykonawczym. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego z art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może zmierzać w kierunku ustalenia właściwego podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku, a w szczególności do zmiany dłużnika określonego w tytule wykonawczym. Kontrola przez organ osoby zobowiązanego sprowadza się bowiem do formalnej kontroli podmiotu, w stosunku do którego prowadzi się egzekucję, tj. do sprawdzenia, czy tytuł wykonawczy zawiera oznaczenie wierzyciela zgodne z aktem stanowiącym podstawę prawną prowadzenia egzekucji. Organ egzekucyjny nie może wnikać w rozstrzygniętą przez organ nadzoru budowlanego kwestię, jaki adresat winien być zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Argumenty merytoryczne podnoszone w zarzutach, że zobowiązanym winien być Marszałek Województwa [...], a nie [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], mogły być podnoszone przez dłużnika jedynie w postępowaniu zwykłym, nie zaś na etapie postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygnięcie bowiem co do adresata decyzji z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mogło zapaść jedynie w postępowaniu toczącym się w trybie nadzoru budowlanego, nigdy natomiast w postępowaniu egzekucyjnym. Zawarty przez skarżącego w zarzutach wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu zakończenia procesu sądowego toczącego się przed Sądem Rejonowym w G. z powództwa B. F. i innych o sygn. akt [...] o ustalenie nabycia własności urządzeń melioracji wodnych podstawowych nie mógł być przez organy egzekucyjne uwzględniony. Zarzut ten również zmierzał do odmiennego niż w tytule egzekucyjnym oznaczenia adresata obowiązku. Jeszcze raz należy podkreślić, że kontrola formalna organu egzekucyjnego może jedynie dotyczyć sprawdzenia tożsamości podmiotu, co do którego prowadzi się egzekucję z tytułem wykonawczym oraz decyzją stanowiącą podstawę jego wystawienia. Na marginesie wypada podnieść, że zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane zarówno właściciel, jak i zarządza obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami prawidłowego użytkowania i każdy z nich może być adresatem obowiązków nałożonych na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności obowiązku stwierdzić należy, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Skarżący nie wykazał, żeby w niniejszym przypadku tego rodzaju sytuacja miała miejsce. Z tych względów, skoro żaden z zarzutów nie był uzasadniony, sąd skargę na postawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.