VII SA/Wa 332/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 złotych (dwieście czterdzieści), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 złotych (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Sygnatura akt VII SA/Wa 332/12 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. po rozpatrzeniu odwołania S. C. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...].07.2011 r. orzekającą o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane — wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sprawie wykonania nawierzchni drogi wewnętrznej położonej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Na wniosek S. C. z dnia [...].09.2009 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na drodze wewnętrznej przy ul. [...] w [...]. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...].10.2009 r. stwierdzono, że teren działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] został utwardzony płytami ażurowymi betonowymi na długości 70 m i szerokości 6 m oraz tłuczniem kamiennym na długości 30 m i szerokości 6 m. Przedmiotowa działka stanowi drogę dojazdową od strony ul. [...] do działek budowlanych. Postanowieniem z dnia [...].12.2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane przy budowie nawierzchni drogi na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] i nałożył na właścicieli działki obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów wymaganych prawem, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W związku z niewykonaniem przez właścicieli działki w/w obowiązku, decyzją z dnia [...].05.2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]nakazał współwłaścicielom działki —B. i A. L., J. L., M. L., A. G., B. i G. E., R. Ch., H. W.-K., J. K. i S. C. dokonanie całkowitej rozbiórki utwardzonej nawierzchni drogi wykonanej z płyt ażurowych betonowych na długości 70 m i szerokości 6 m oraz tłucznia kamiennego na długości 30 m i szerokości 6 m na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania B. i A. L., J. L., M. L., A. G., B. i G. E., R. Ch., H. W.-K., J. K. i S. C. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...]..05.2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ wyjaśnienia wymagała kwestia, czy przedmiotowe roboty budowlane stanowiły budowę drogi, czy jedynie utwardzenie powierzchni. [...].WINB wskazał, iż dokonane ustalenia będą miały wpływ na tryb prowadzonego postępowania. W dniu [...]..04.2011 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...]. dokonał ponownych oględzin na przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając, iż teren działki nr ew. [...]. został utwardzony na długości 30 m i szerokości 6 m tłuczniem, zaś na długości 70 m i szerokości 6 m betonowymi płytami ażurowymi typu BKO. Według oświadczenia obecnych na kontroli współwłaścicieli przedmiotowej działki, utwardzenie płytami ażurowymi nastąpiło pod od koniec lat 90-tych ubiegłego wieku, zaś fragment utwardzony tłuczniem wykonywano sukcesywnie do 1999 r. Postanowieniem z dnia [...]..05.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]. nałożył na inwestorów przedmiotowych robót budowlanych obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanego utwardzenia w zakresie jego zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...]..06.2011 r. zobowiązani przedłożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla [...].ocenę techniczną wykonaną przez mgr inż. J. K., posiadającego uprawnienia oraz wpisanego na listę członków [...]. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Z w/w dokumentu wynika, iż przedmiotowe utwardzenie stanowi ciąg pieszo-jezdny o szerokości 6 m, posiadający nawierzchnię z płyt betonowych ażurowych o długości 70 m oraz z tłucznia kamiennego o długości ok. 30 m. Nawierzchnia z płyt betonowych o grubości 8 cm wykonana została na podsypce piaskowej na podbudowie z tłucznia kamiennego oraz warstwie piaskowo-żwirowej. Nawierzchnia z tłucznia kamiennego o grubości 15 cm zaklinowana została grysem kamiennym. Nawierzchnię tę podbudowano pospółką o grubości warstwy 15-20 cm zagęszczoną mechanicznie. Jak wynika z oceny technicznej dojazd do zabudowy przy ul. [...]. wykonano zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...]. i [...]. w Gminie [...]. dla działek nr [...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...]. w obrębie [...]. oraz nr [...]. w obrębie [...]., uchwalonego Uchwałą Rady Gminy [...]. Nr [...]. z dnia [...]..09.2002 r. Konstrukcja dojazdu wykonana została zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Stwierdzono również, iż parametry techniczno-użytkowe dojazdu są wystarczające na potrzeby lokalnego ruchu kołowo-pieszego. Nie znajdując podstaw do nałożenia na inwestorów jakichkolwiek zakazów bądź nakazów w ramach nadzoru budowlanego, decyzją z dnia [...]..07.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]. orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane — wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sprawie wykonania nawierzchni drogi wewnętrznej położonej na działce nr ew. [...]. przy ul. [...]. w [...].. Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku złożonego przez S. C. odwołania organ odwoławczy ocenił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Wskazał, iż decyzją z dnia [...]..06.2010 r. [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał organ I instancji do ustalenia, czy przedmiotowe roboty budowlane wykonane na działce nr ew. [...]. stanowiły budowę nowej drogi, czy jedynie utwardzenie terenu. Ustalenia te dokonane zostały podczas oględzin w dniu [...]..04.2011 r. Następnie organ przywołał treść art. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia [...]..03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), który zawiera definicję drogi. Roboty budowlane wykonane na działce nr ew. [...]. nie odpowiadają w/w definicji, gdyż nie spowodowały powstania budowli z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami czy instalacjami, a polegały one jedynie na utwardzeniu terenu. Zasadnie zatem organ I instancji zastosował tryb postępowania wskazany w art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nierzetelności przedłożonej przez inwestorów oceny technicznej organ wskazał, że sporządzona ona została przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje potwierdzone stosownymi zaświadczeniami. Opinię techniczną sporządzono na podstawie oględzin i pomiarów inwentaryzacyjnych oraz dokumentacji fotograficznej. Skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu podważającego wiarygodność znajdującej się w aktach sprawy oceny technicznej. Wbrew zarzutom skarżącego, brak jego zgody jako jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie stanowi naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Powołując się na treść uchwały siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 roku (II OPS 2/10, Lex Nr 672631) organ wskazał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Innymi słowy, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego nie badają czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania terenem na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Ewentualne kwestie związane z realizacją prac budowlanych przez inwestora wbrew woli właściciela stanowią podstawę do prowadzenia odpowiedniego postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Ponieważ z dokumentacji zebranej w aktach sprawy wynika, iż przedmiotowe utwardzenie terenu wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest podstaw do nakładania na inwestorów jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w trybie nadzoru budowlanego, w tym orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego utwardzenia, o co wnioskował S. C. w piśmie z dnia [...]..09.2009 r. S. C. złożył skargę na decyzję [...]. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie wskazanych w decyzji przepisów ustawy - Prawo budowlane. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając przy tym, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania B. i A. L., J. L., M. L., A. G., B. i G. E., R. Ch., H. W.-K., J. K. i S. C.w piśmie z dnia [...].05.2012 r. wnosili o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Roboty budowlane będące przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie polegały na utwardzeniu nawierzchni działki nr [...]. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów przedmiotowa działka zakwalifikowana jest jako droga. Co więcej – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] dla działek nr [...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...]wskazuje, że projektuje się dojazd wewnętrzny KD stanowiący drogę prywatną służący jedynie do obsługi działek Nr [...][...],[...],[...],[...],[...] o szerokości w liniach rozgraniczających 6 i 8 m. A zatem przedmiotowe roboty budowlane polegały na utwardzeniu działki o niebudowlanym charakterze. W tej sytuacji prawidłowo w ocenie Sądu organy nadzoru budowanego dla legalizacji ww. robót zastosowały tryb określony w art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W tym wypadku wymagane jest jedynie dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ). Wykonanie natomiast robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki o innym niż budowlanym charakterze należy do kategorii innych robót, o jakich mowa w art. 50 omaw. prawa (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie IV SA 372/03, Lex 158919) Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem podstawową przesłanką prowadzenia postępowania naprawczego jest wcześniejsze jednoznaczne przesądzenie, że prowadzone bez pozwolenia roboty budowlane nie stanowią samowoli budowlanej likwidowanej w trybie art. 48 lub 49b prawa budowlanego. Celem takiego postępowania jest ustalenie poprawności wykonanych robót pod względem techniczno - budowlanym. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że wszystkie czynności lub roboty, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane bądź nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, to organ powinien zakończyć prowadzone postępowanie legalizacyjne wydając decyzję o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego i orzeczenie w ten sposób co do istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.06.2010r. sygn. akt II OSK 1012/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20.12.2007r. sygn. akt II SA/GI 684/07 - LEX nr 382702). Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Zważyć wszak należy, że w aktach sprawy znajduje się ocena techniczna wykonana przez mgr inż J. K. posiadającego uprawnienia budowlane oraz wpisanego listę członków [...] Okręgowej Izby inżynierów Budownictwa. Z dokumentu tego wynika, że powyższe utwardzenie stanowi ciąg pieszo – jezdny posiadający nawierzchnię z płyt betonowych ażurowych. Roboty objęte opracowaniem zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Wymaga też podkreślenia, że skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego ani też w skardze do tut. Sądu nie kwestionował ustaleń organu w tym zakresie to jest co do prawidłowości wykonanych robót. Wobec powyższego Sąd uznał, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego ustaliły, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki o charakterze drogowym zostały wykonane prawidłowo a zatem brak jest podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Nie zmienia powyższego stanowiska Sądu podniesiony w zażaleniu zarzut (podtrzymany również w skardze) co do braku zgody skarżącego jako współwłaściciela działki o nr [...] na wykonanie tych robót a konsekwencji niedysponowanie inwestorów (jednocześnie współwłaścicieli tej działki) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższa kwestia była przedmiotem uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), w której Sąd ten wyraził pogląd, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uzasadnienia tej uchwały wynika dodatkowo, że w razie sporów na tle prawa do terenu, jest możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej. A zatem w niniejszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego zwolnione były z obowiązku żądania oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz,U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte treść Rozdziału 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1368).