VII SA/Wa 333/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej opróżnienie budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. R. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., którą nakazano Komendantowi Głównemu Straży Granicznej, jako zarządcy, opróżnienie budynku mieszkalnego nr [...], położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. i umieszczenie na tymże budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego dla decyzji organu wojewódzkiego, nakazującej opróżnienie budynku spowodowana była tym, iż zarzuty wnioskującego nie dotyczyły żadnej z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Składający wniosek wskazał jedynie okoliczności mogące skutkować ewentualnym wznowieniem postępowania, a także sformułował zarzuty odnośnie rozstrzygnięcia wydanego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, które nie podlega badaniu przez organy nadzoru budowlanego. Z kolei załączony materiał dowodowy powstały po dacie wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie mógł być brany pod uwagę jako argument uzasadniający wszczęcie postępowania w trybie art. 156 kpa. Co do zarzutu, że organ odniósł się do innej decyzji, niż wskazywana decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2002 r., organ odwoławczy wyjaśnił, iż w jego rozstrzygnięciu nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. przy powoływaniu tytułu skarżonej decyzji omyłkowo zamieszczono datę roczną "2005" zamiast daty "2002", co jednak nie jest równoznaczne, że odnosił się do innej decyzji tym bardziej że takie oznaczenie jak numer i znak sprawy w sposób jednoznaczny identyfikują akt administracyjny, zaś w obrocie prawnym nie występuje tak oznaczona inna decyzja wydana przez ten sam organ. Powyższy błąd został z urzędu sprostowany postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Organ odwoławczy podkreślił też, że postępowanie o stwierdzenie nieważności może dotyczyć wyłącznie oceny okoliczności prawnych i faktycznych znanych organowi wydającemu skarżoną decyzję w dacie jej wydania. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł zainteresowany J. R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i zarzucając oczywiste naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 7 kpa oraz przepisów stanowiących podstawę ich wydania. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu obu decyzji omówiono w szerokim zakresie okoliczności niesporne natomiast organ dopuścił się manipulacji stosując chwyty z dziedziny socjotechniki. W aktach sprawy nie było dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia, tj. korespondencji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z Komendą Główną Straży Granicznej z lat 2001 i 2002, ekspertyzy przedłożonej przez skarżącego wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego, nie było też planu kontroli z 2001 r., jakie przeprowadzały organy budowlane, a decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. organ II instancji wydał nie czekając na wnioski dowodowe ani postulaty wnioskodawcy. Zdaniem skarżącego oględzinom nie poddawano budynku, w którym zamieszkuje skarżący, bo nie brał on w nich udziału i lokalu od środka nikomu nie udostępniano, a decyzję nr [...] zmieniono postanowieniem wskutek pisma z dnia [...] maja 2002 r. Za hipotezą ta przemawia treść ekspertyzy technicznej z 2005 r., którą przedłożył skarżący przy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2002 r. Te hipotezy mógł zbadać organ, gdyby tylko zechciał. Powołując się na ekspertyzę z 2005 r., skarżący wskazał naruszenie art. 68 ustawy Prawo budowlane i naruszenie wszystkich ogólnych zasad postępowania administracyjnego z art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa oraz zasad ogólnych europejskiego kodeksu dobrej administracji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Podkreślił, że zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. skierowanym do stron, wyznaczył 14-dniowy termin do zapoznania się z materiałem i składania wyjaśnień, co obejmuje również ewentualne ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie lecz z innych przyczyn niż w niej podane. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1030/97). Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności wpływa następnie na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. Obie decyzje organów nadzoru oparte zostały na fakcie, iż zarzuty wnioskującego o stwierdzenie nieważności nie dotyczyły żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek nieważnościowych. Odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego z powyższej przyczyny organy administracji pominęły milczeniem fakt, że w postępowaniu nadzorczym to właśnie one z urzędu obowiązane były badać istnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Jednocześnie organy nadzorcze w obu decyzjach nie rozważyły przymiotu strony wnioskującego o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. nakazująca opróżnienie budynku wydana została na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 106/00, poz. 1126). Zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 68 pkt 1 i 2 tej ustawy, decyzje podejmowane na jego podstawie polegają na nałożeniu na określone w nim podmioty konkretnych obowiązków. Adresatami tych obowiązków są wyłącznie właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych, natomiast decyzje te nie dotyczą obowiązków prawnych najemców lokali, co implikuje, iż najemcy lokali nie posiadają przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawach o opróżnienie budynku (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 928/96). Zatem rzeczą organów nadzoru będzie zbadanie, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego nr [...] złożyła osoba, której przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu w świetle art. 68 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i rozważenie rozstrzygnięcia w trybie art. 157 § 2 kpa. Naruszenie przez organy nadzorcze powyższych przepisów przy wydawaniu decyzji, jako mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, stanowi podstawę uchylenia obu instancji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy.