VII SA/Wa 337/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) grudnia 2012 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w stosunku do J. Ł. w całości lub w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł, nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]stycznia 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że do opłaty legalizacyjnej, ustalanej na postawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) należy odpowiednio stosować regulacje zawarte w art. 59f oraz 59g tej ustawy, które dotyczą kar określonych w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec tego do opłat legalizacyjnych stosuje się, w ocenie Ministra, odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749), a zatem także art. 67a § 1 pkt 3 tej ustawy, mówiący o możliwości umorzenia w całości lub w części zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ musi na podstawie obiektywnych kryteriów ustalić, czy zachodzą przesłanki, o których mowa w tym przepisie. W tym celu organ winien wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, co w tym przypadku sprowadza się do ustalenia, jaka jest faktyczna materialna, rodzinna i osobista strony. Organ podsumował i ocenił sytuację J. Ł., dochodząc do wniosku, że jest on w stanie uiścić przedmiotową opłatę. Odnosząc się do zarzutu przedawnienie zobowiązania na podstawie art. 68 Ordynacji podatkowej, Minister podniósł, że do tej należności nie stosuje się tych przepisów, albowiem opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, ponieważ nie posiada cechy przymusowości – zamiast wszczęcia egzekucji właściwy organ wydaje decyzje o rozbiórce obiektu budowlanego. Ponadto w odróżnieniu od podatku opłata legalizacyjna jest świadczeniem wzajemnym, gdyż w zamian za jej uiszczenie strona oczekuje od organ administracji publicznej zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Jednocześnie Minister wskazał, że strona może, oprócz ubiegania się o umorzenie należności, zwrócić się do Wojewody [...]o odroczenie terminu płatności oraz jej rozłożenie na raty. Na powyższą decyzję skargę w dniu [...] stycznia 2013 r. (data stempla pocztowego) złożył J. Ł.. Skarżący podniósł, że egzystuje i przez następne lata będzie egzystować na poziomie minimum socjalnego. Wskazał, że chciał dokonać rozbudowy legalnie, ale z przyczyn od niego niezależnych nie uzyskał pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego, jego wniosek zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ w jego sytuacji występował szczególnie uzasadniony przypadek rozumiany jako ważny interes podatnika. Do skargi J. Ł. załączył zestawienie ponoszonych wydatków, kopię decyzji nr [...]o warunkach zabudowy z dnia [...]czerwca 2005 r., kopię orzeczenia lekarskiego dotyczącego E. Ł., kopie świadectw ukończenia przez niego szkoły podstawowej i wyciąg z własnego rachunku bankowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie opłaty legalizacyjnej wraz z odsetkami oraz zasądzenie na jego rzecz od Ministra Finansów kosztów postępowania. Alternatywnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Finansów. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Ponadto w myśl dyspozycji przepisu art. 135 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W świetle zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej, w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej. Sąd stwierdza, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego – przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Sąd, powyższe stanowisko wywodzi z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek powinien zostać oceniony jako niedopuszczalny. W sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. W świetle powyższej argumentacji, Sąd odstąpił od analizy zarzutów skargi. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270).